II SA/Kr 1227/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. Ż. – K. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r, [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala Decyzją z 16 lutego 2021 r. znak: [...], Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. K.-Z., m. K.-Z. (poprzednio działki poscaleniowe nr [...] i nr [...]), objętej księgą wieczystą [...] prowadzona przez X Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w M., stanowiącej własność Gminy K.-Z.. Odwołanie od tej decyzji wniosła K. Ż.-K.. Wojewoda decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r., znak [...] na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej także jako "u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W dniu 19 maja 2020 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek K. Ż.-K. dotyczący zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] poł. w K.-Z.. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z 13 grudnia 1983 r. Naczelnika Miasta i Gminy w K. znak: [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Miasta i Gminy w K. - pod istniejący pas komunikacyjny, stanowiący rozwiązanie komunikacyjne trasy ul. [...] i jej wlotu do ul. [...] w K. -nieruchomość składającą się z działki nr [...] o pow. 472 m2 objętej KW Nr [...] oraz działki nr [...] o pow. 99 m2 objętej KW Nr [...], stanowiących współwłasność I. K. w [...] cz., A. Ż. w [...] cz., M. K. w [...] cz. i F. K. w [...] cz., oraz ustalono również odszkodowanie należne za przejętą nieruchomość w łącznej kwocie [...]zł. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 28 stycznia 1984 r. Ww. wywłaszczone działki weszły w skład działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie K. Z., obj. KW Nr [...] stanowiącej własność Gminy K.-Z. na podstawie decyzji komunalizacyjnych Wojewody N. z 14 kwietnia 1992 r. znak: [...] (dla działki poscaleniowej [...]) oraz z 14 kwietnia 1992 r. znak: [...] (dla działki poscaleniowej [...]). Działka ewidencyjna nr [...] w obr. K. Z. stanowi drogę gminną nr [...] - ulicę [...] w K.-Z.. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z 6 kwietnia 2016 r. organ I instancji ustalił, że spadek po M. K.-S. nabyła w całości A. K.-Ż., natomiast na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z 6 kwietnia 2016 r. K. Ż.-K. jest spadkobiercą po A. K.- Ż.. Jak wskazał Starosta [...], z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że określony decyzją cel wywłaszczenia "pod istniejący pas komunikacyjny, który stanowi rozwiązanie komunikacyjne trasy ul. [...] do jej wlotu od ul. [...] [obecnie ul. [...]] w K." został zrealizowany. Organ I instancji wskazał również, iż ponieważ nieruchomość, o zwrot której wystąpiła K. Ż.-K., stanowi drogę publiczną, mają do niej zastosowanie przepisy art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.), co oznacza, że nieruchomości będące drogami publicznymi nie mogą być własnością innych podmiotów, niż wymienione w tym przepisie i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z utrwalonym i aktualnym stanowiskiem sądów administracyjnych brak obecnie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która w dacie orzekania stanowi część drogi publicznej. Ponadto podkreślono, iż zgodnie z obecnym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę nie bada się jej zbędności na cel wywłaszczenia. Jak wskazał Starosta [...], teren zawnioskowanych do zwrotu działek nr [...] i nr [...], stanowiących obecnie część działki nr [...], obr. K.-Z., m. K.-Z., stanowi drogę publiczną gminną nr [...] - ul. [...] w K.-Z.. W związku z powyższym zauważono, iż sam fakt zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych gminnych, stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do odmowy jej zwrotu na rzecz wnioskodawczyni. Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazującego, że: "cel ten nie mógł zostać zrealizowany, gdyż inwestycja na gruncie wnioskodawczyni została już zrealizowana wiele lat wcześniej" wyjaśniono, iż w latach ubiegłych zdarzało się, że celem wywłaszczenia nieruchomości było również uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Również w uzasadnieniu ww. decyzji wywłaszczeniowej wskazano, iż: "o wywłaszczeniu w/w nieruchomości orzekłem, ponieważ wyniki przeprowadzonego postępowania wykazały, iż istnieje konieczność uregulowania stanu prawnego działek nr nr [...] oraz [...], które stanowią rozwiązanie komunikacyjne trasy ul. [...] i jej wlotu do ul. [...] w K. (...)." W świetle natomiast takich ustaleń wskazano, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych adaptacja stanu istniejącego na potrzeby realizacji celu wywłaszczenia nie oznacza, iż nieruchomość można uznać za zbędną, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na cel wywłaszczenia, co z kolei oznaczałoby konieczność orzeczenia o jej zwrocie, w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. (por. wyroki WSA w Krakowie: z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 453/13 i z 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 248/14 oraz WSA z 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1134/08 i z 13 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2827/14). Z kolei mając na uwadze, iż zarzuty odwołania w przeważającej części dotyczyły decyzji wywłaszczeniowej i postępowania poprzedzającego jej wydanie, wskazano, że prawidłowość postępowania wywłaszczeniowego zakończonego ostateczną decyzją z 13 grudnia 1983 r. Naczelnika Miasta i Gminy w K. znak: [...] można zweryfikować za pomocą jednego z trybów nadzwyczajnych określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, po złożeniu odrębnego wniosku do stosownego organu administracji publicznej. Brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania ww. decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Zwrócono uwagę - wbrew zarzutowi odwołania, iż: "Działki [...] i [...] nie figurują w księgach wieczystych [...] obejmujących nieruchomości Gminy K.-Z." - że zgodnie z kopią mapy ewidencyjnej z wykazem zmian gruntowych (karta akt 213), działki nr [...] i nr [...] stanowią obecnie działkę nr [...], która figuruje w księdze wieczystej nr [...], a jej sposób korzystana został określony jako "[...]". W konsekwencji Wojewoda nie podzielił zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 78 k.p.a. "poprzez całkowite pominięcie istotnych dla sprawy dowodów zawnioskowanych przez wnioskodawczynię, które powinny znajdować się w dokumentacji prowadzonej przez organ I instancji." Jak wskazano, poczynione przez organ I instancji ustalenia w sprawie były wystarczające do jej rozpatrzenia i załatwienia. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. Ż. - K., zarzucając jej: 1. Naruszenie art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP skonkretyzowanych w art. 136 ust. 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020r., poz. 65, ze zm.) z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., nr 10, poz. 64) oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że celem decyzji wywłaszczeniowej może być usankcjonowanie dokonanego wiele lat wcześniej bezprawnego zaboru części nieruchomości będących przedmiotem współwłasności skarżącej. 2. Naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6.07.1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2016r., poz. 790, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji tego, że: a) w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej a nawet już po jej wydaniu nieruchomości, których części objęto wywłaszczeniem nie były podzielone i składały się odpowiednio z działek nr [...], z uwagi na to, że niewydzielona część nieruchomości nie jest rzeczą i nie może być przedmiotem odrębnej własności decyzja wywłaszczeniowa była pozbawiona przedmiotu wywłaszczenia, a w związku z tym była niewykonalna; b) po wpisie w księgach wieczystych nieruchomości dokonanym w dniu 5.03.1985r. figurowały one jako składające się odpowiednio z działek [...], [...] i [...] oraz [...], [...] i [...] a jako ich właściciele zostały wskazane osoby, o których mowa we wniosku o zwrot nieruchomości; c) decyzja wywłaszczeniowa odnosiła się do dwóch niewydzielonych części nieruchomości objętych różnymi księgami wieczystymi, które zostały potraktowane jako jedna nieruchomość i zostały określone jako jeden przedmiot wywłaszczenia. 3. Naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 21 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., nr 10, poz. 64) poprzez bezpodstawne uznanie przez organ II instancji, że decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna w dniu 28.01.1984r. w sytuacji gdy nie doręczono poprzedniczce prawnej skarżącej oferty wykupu nieruchomości, zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy administracyjnej oraz decyzji wywłaszczeniowej. 4. Naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 1, art. 4 pkt 4 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21,08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020r., poz. 65, ze zm.) poprzez nie uwzględnienie przez organ II instancji tego, że w rozumieniu tych przepisów poprzednim właścicielem, uprawnionym do ubiegania się o zwrot nieruchomości jest nie tylko osoba, w stosunku do której został wydana ostateczna decyzja wywłaszczeniowa ale również osoba, której zabrano nieruchomość bez podstawy prawnej - co powoduje konieczność ustalenia czy utrata przez tą osobę praw do nieruchomości nastąpiła w wyniku wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej czy też w wyniku jej bezprawnego przejęcia przez Skarb Państwa. 5. Naruszenie art. 136 ust. 3 zw. z art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.z 2020r., poz. 65, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji tego, że w świetle tych przepisów: a) zwrot nieruchomości powinien nastąpić nie tylko w przypadku, gdy założony w decyzji wywłaszczeniowej cel nie został osiągnięty, ale również w przypadku gdy ten cel nie istnieje i nie jest celem publicznym oraz, gdy osiągnięcie celu jest niemożliwe z powodu niewykonalności decyzji. b) cel, który może zostać osiągnięty bez wywłaszczenia nieruchomości nie jest celem publicznym, a zatem została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, c) pojęcie "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" obejmuje swoim zakresem wyłącznie realizację celów, które mają być osiągnięte po wywłaszczeniu - niezależnie od tego czy cele te są możliwe do osiągnięcia i czy decyzja jest wykonalna, a brak realizacji celów w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje powstanie przesłanki "zbędności nieruchomości". 6. Naruszenie art. 1 i art. 3 w zw. z art. 39, art. 40, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 2.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., nr 10, poz. 64) poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji tego, że w świetle tych przepisów; a) usankcjonowanie zaboru części nieruchomości obejmujących odpowiednio działkę [...] nie może być celem wywłaszczenia, a określenie takiego celu w decyzji wywłaszczeniowej jest równoznaczne z brakiem celu wywłaszczenia, b) zajęcie nieruchomości przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej było dopuszczalne jedynie w przypadkach taksatywnie określonych w art. 39 - 42 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (które nie wystąpiły w niniejszej sprawie) i tylko za zezwoleniem właściwego organu, c) decyzja wywłaszczeniowa mogła dotyczyć wyłącznie celu, który miał być osiągnięty w przyszłości, to jest po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności, d) wydanie decyzji wywłaszczeniowej na realizację celu już dawno i to bezprawnie osiągniętego powoduje ten skutek, że jest ona niewykonalna, gdyż nie służy żadnemu celowi. 7. Naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020r., poz. 65, ze zm.) oraz art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 28 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., nr 10, poz. 64) poprzez nie uwzględnienie tego, że art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 mają zastosowanie również wówczas, gdy wywłaszczenie od początku było niedopuszczalne, a więc w świetle prawa cel wywłaszczenia nie mógł zostać osiągnięty, a o niedopuszczalności wywłaszczenia świadczy to, że: a) poprzedniczce prawnej skarżącej nie doręczono oferty, zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wraz z zawiadomieniem o rozprawie administracyjnej ani decyzji wywłaszczeniowej, b) została zlikwidowana droga dojazdowa do nieruchomości skarżącej i nie została wykonana droga zastępcza. c) w wyniku wywłaszczenia działki [...] 1 i [...] oraz [...] i [...] zostały rozdzielone w taki sposób, że uniemożliwiało to korzystanie z nich jako z jednego kompleksu majątkowego tworzącego całość. 8. Naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji tego, że organ I instancji; a) nie odniósł się do twierdzenia skarżącej, że jej poprzedniczce prawnej nie zostały doręczone; oferta wykupu nieruchomości, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy administracyjnej ani decyzja wywłaszczeniowa i nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego, b) całkowicie pominął wskazane w uzasadnieniu niniejszej skargi dowody potwierdzające to, że; - w latach 70-tych XX wieku Skarb Państwa bezprawnie przejął części nieruchomości składających się z działek [...] i wybudował na nich odcinek drogi pozbawiając ich współwłaścicieli, a także służby takie jak pogotowie ratunkowe czy straż pożarna dojazdu do nieruchomości – bez wykonania zastępczej drogi dojazdowej, - decyzja wywłaszczeniowa nie stała się ostateczna, - w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie było przedmiotu wywłaszczenia, gdyż nieruchomości składały się odpowiednio z działek [...], a wywłaszczenie niewydzielonej części nieruchomości było niedopuszczalne, a więc z tego względu decyzja była niewykonalna, - po podziale nieruchomości odpowiednio na działki [...], [...] i [...] oraz [...], [...] i [...] dokonanym w dniu 5.03.1985r., co najmniej do 1997r. w ewidencji gruntów figurowały nieruchomości składające się odpowiednio ze wszystkich tych działek a jako ich współwłaściciele zostały wpisane osoby wskazane we wniosku o zwrot nieruchomości, - decyzja wywłaszczeniowa nie zawierała celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a więc była niewykonalna , - części nieruchomości objęte decyzją wywłaszczeniową były od początku zbędne na jakikolwiek cel określony w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż droga mogła zostać wybudowana z pominięciem nieruchomości skarżącej, - w księgach wieczystych, do których kolejno były włączane działki nr [...] i [...] to jest w księgach wieczystych [...] i [...] nie określono sposobu korzystania z tych działek, a w księdze wieczystej [...], do której przeniesiono te działki z księgi wieczystej [...] widnieje wpis o wykreśleniu tych działek bez oznaczenia włączenia ich do innej księgi wieczystej, - zaistniała sprzeczność pomiędzy wpisami do ksiąg wieczystych [...] i [...], a operatem ewidencji gruntów wyłożonym do wglądu w dniu 27.09.1996r., w którym działki [...] i [...] zostały zniesione, c) nie zbadał czy czynności geodezyjne co do ustalenia przebiegu granic, które miały miejsce w dniach 3.11.1995r. i 12.09.1996r. i zmodernizowany operat geodezyjny wyłożony w dniu 27.09.1996r. zostały dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i wywołały skutki prawne oraz nie ustalenie w jakiej części działki [...] i [...] zostały zajęte na drogę; d) nie uwzględnił tego, że w decyzji wywłaszczeniowej został błędnie oznaczony krąg współwłaścicieli nieruchomości. Na podstawie tych wszystkich zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Argumenty skargi zostały rozwinięte w piśmie skarżącej z dnia 14 grudnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 13 grudnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U.2022.329 t.j.) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że skarga jest bezzasadna a zaskarżona decyzja prawidłowa. Jak jednoznacznie wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, decyzją z 13 grudnia 1983 r. Naczelnika Miasta i Gminy w K. znak: [...] ( k – 237-241) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Miasta i Gminy w K. - pod istniejący pas komunikacyjny, stanowiący rozwiązanie komunikacyjne trasy ul. [...] i jej wlotu do ul. [...] w K. - nieruchomość składającą się z działki nr [...] o pow. 472 m2 objętej KW Nr [...] oraz działki nr [...] o pow. 99 m2 objętej KW Nr [...], stanowiące współwłasność I. K. w [...] cz., A. Ż. w [...] cz., M. K. w [...] cz. i F. K. w [...] cz., oraz ustalono odszkodowanie należne za przejętą nieruchomość w łącznej kwocie [...]zł. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 28 stycznia 1984 r. Te wywłaszczone działki weszły w skład działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie K. Z., obj. KW Nr [...] stanowiącej własność Gminy K.-Z. na podstawie decyzji komunalizacyjnych Wojewody N. z 14 kwietnia 1992 r. znak: [...] (dla działki poscaleniowej [...]) oraz z 14 kwietnia 1992 r. znak: [...] (dla działki poscaleniowej [...]). Działka ewidencyjna nr [...] w obr. K. Z. stanowi drogę gminną nr [...] - ulicę [...] w K.-Z.. Zgodnie z kopią mapy ewidencyjnej z wykazem zmian gruntowych (karty - 213 i 198 akt adm.), działki nr [...] i nr [...] stanowią obecnie działkę nr [...], która figuruje w księdze wieczystej nr [...] [...], a jej sposób korzystana został określony jako "[...] Nie jest możliwy zwrot wnioskowanej nieruchomości, która zresztą została bezpośrednio wykorzystana na cel wywłaszczenia ( w rozumieniu art. 137 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 t.j. z dnia 2021.10.21 ) – jakim było ( na datę wydania decyzji) wywłaszczenie pod istniejący pas komunikacyjny oraz uregulowanie stanu prawnego nieruchomości , które "stanowią rozwiązanie komunikacyjne trasy ul [...] i jej wlotu do ul. [...] w K.". W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej jednoznacznie wskazano, że działki nr nr [...] oraz [...], już stanowią rozwiązanie komunikacyjne trasy ul. [...] i jej wlotu do ul. [...] w K.. Jak trafnie wyjaśniają organy obu instancji - w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych - adaptacja stanu istniejącego na potrzeby realizacji celu wywłaszczenia nie oznacza, iż nieruchomość można uznać za zbędną, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na cel wywłaszczenia, co z kolei oznaczałoby konieczność orzeczenia o jej zwrocie, w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. (por. wyroki WSA w Krakowie: z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 453/13 i z 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 248/14 oraz WSA z 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1134/08 i z 13 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2827/14). W prowadzonym postępowaniu organy obu instancji dokonały wszystkich niezbędnych czynności i szczegółowych ustaleń, by wyjaśnić że działki nr [...] i nr [...] stanowią obecnie działkę nr [...] w obr. K. Z., która stanowi drogę gminną nr [...] - ulicę [...] K.-Z.. Zebrany w sprawie kompletny materiał dowodowy doprowadził organy do trafnych wniosków . W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie od dawna utrwalony jest pogląd, że organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ww. ustawy, ale wcześniej – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (por. uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993, III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok SN z dnia 12 maja 1994, III ARN 22/94, OSNP 1994, nr 7, poz. 108). Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot oznaczona jako działka [...] zajęta jest pod pas drogowy stanowiący ulicę [...] w K.-Z.. Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) pas drogowy , to - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; Zgodnie z art. 2a tej ustawy - Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (1). Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (2). Pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, co ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Oznacza to, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Nie ma, zatem możliwości by skarżąca w takim stanie faktycznym i prawnym doprowadziła do fizycznego zwrotu nieruchomości na swoją rzecz. W rozpatrywanej sprawie należało zastosować wykładnię systemową art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniającą ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a także powołać się na art. 2a ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii – co prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu ( kategoria res extra commercium ) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r , IV CSK 556/13 (LEX nr 1475237 ) aprobując co do zasady pogląd że droga publiczna z pasem drogowym , na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość. Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot ( postanowienie SN z dnia 24.06.2010 r. IV CSK 40/10). Oznacza to, zatem że państwo lub gmina, jako właściciele rzeczy nie mogą tym prawem rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Tego rodzaju wyłączenie oznacza m.in., że prywatny grunt zajęty pod urządzoną drogę publiczną z uwagi na jego właściwość - nie może być wydany właścicielowi nawet w przypadku wytoczenia powództwa windykacyjnego, gdyż sprzeciwia się temu jego natura i przeznaczenie (właściwość). Poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nikt nie może być ani właścicielem gruntu zajętego pod urządzone drogi publiczne (ani jego posiadaczem czy władającym). Sama zaś możliwość korzystania z drogi publicznej nie ma cech posiadania na gruncie prawa cywilnego, lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności gwarantowanej obywatelowi przez państwo. W konsekwencji Sąd przyjął, że sam fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest równoznaczny z wykonywaniem nad nią władztwa. Wbrew twierdzeniom skargi nie mają znaczenia dla prawidłowości ustaleń i rozstrzygnięcia rozważania dotyczące "braku potrzeby budowania innej drogi łączącej ulice [...] (obecnie [...] w K.", a także aktualny stan nieruchomości, w kontekście zarzucanego braku inwestycji publicznych. Wbrew podnoszonym zarzutom, skarżąca nie wykazała by ostateczna decyzja z 13 grudnia 1983 r. Naczelnika Miasta i Gminy w K. znak: [...] była weryfikowana za pomocą jednego z trybów nadzwyczajnych określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, bądź by taki wniosek do właściwego organu administracji publicznej kiedykolwiek złożyła. W kontrolowanym postępowaniu, wbrew zarzutom skargi nie zostały naruszone art. 7 , art. 77 § 1 , art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie powołanych przepisów i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j.),