II SA/Kr 1230/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo Protokolant Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 1 grudnia 2010 r., nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej B.K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych wielorodzinnych z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi : wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej, kotłownią i stacją transformatorową, oraz budowie wjazdu, w R. , w K. , na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] - budynki i nr [...] ,[...] ,[...] obr. 1[...] - wjazd. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołania wnieśli w terminie: B.K.-C. , J.G. , oraz K.K.C. i W.K.C. . B.K.-C. zarzucała w odwołaniu naruszenie: art. 102 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie dokumentów zgromadzonych w okresie zawieszenia postępowania art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; art. 7, 75, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 34 oraz art. 35 ustawy - Prawo budowlane poprzez dokonanie błędnych i dowolnych ustaleń co do wpływu inwestycji na sąsiednią nieruchomość budynkową położoną w K, przy ul. [...] znajdującą się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. zawieszono postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 102 k.p.a., w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zgromadził szereg dokumentów, które nie podpadają pod przesłanki określone w art. 102 k.p.a. Co więcej, postanowieniem z dnia 1 lipca 2010 r. podjął postępowanie, a już dnia następnego wydał decyzję w oparciu o dokumenty uzyskane w okresie zawieszenia postępowania. Naruszenie prawa ma zatem dwojaki charakter albowiem oparto się na dowodach uzyskanych z naruszeniem art. 102 k.p.a., a także pozbawiono strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Skarżąca podkreśliła, że przepis art. 10 k.p.a. ma szczególnie ważny, gwarancyjny charakter i gdyby organ pierwszej instancji respektował tę regulację, to wówczas strony będące współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej mogłyby wskazać na aktualne zagadnienia istotne dla sprawy. Jak bowiem notoryjnie wiadomo, na terenie K. miała miejsce powódź. Skutkiem powodzi w maju i czerwcu 2010 r. nastąpiło zalanie piwnic nieruchomości sąsiedniej, a woda zalegała w nich przez kilka dni. W konsekwencji nieaktualne są jakiekolwiek wcześniej ustalenia co do stanu fundamentów i bezpieczeństwa planowanej inwestycji. Jak stwierdza się w opinii ("Opinia") dr inż. S.K. i mgr inż. W.B. z dnia 27 lipca 2010r. "[...] nastąpiła zmiana warunków w podłożu gruntowym. W okresie powodzi w maju i w czerwcu 2010 roku nastąpiło zalanie piwnic i zaleganie wody przez kilka dni. Spowodowało to na pewno uplastycznienie podłoża gruntowego. W tej sytuacji odsunięcie ściany podziemnych garaży od fundamentów budynku przy ul. [...] nie zapewni takiego zabezpieczenia [...] Nawodnienie piwnic i podłoża mogło w znaczący sposób pogorszyć parametry podłoża gruntowego. W tej sytuacji wskazane jest aktualne sprawdzenie stanu podłoża gruntowego lub odpowiednia korekta zabezpieczeń". Niezależnie od powyższego decyzja zatwierdzająca projekt budowany w aktualnym kształcie nie uwzględnia, że istnieje ryzyko nierównomiernego osiadania nieruchomości sąsiedniej w związku z głębokimi wykopami oraz strefowym przegłębieniem pod szyb windy i bez wzmocnienia posadowienia nieruchomości sąsiedniej ryzyko to nie zostanie uchylone. Nadto nie przewidziano ryzyka formowania się tzw. "worków śnieżnych". J.G. w odwołaniu wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podnosił, że w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony albowiem uznawany za takową W.R. zmarł 3 stycznia 2007 r. W związku z tym postępowanie winno być prowadzone z jego następcami prawnymi, co jednak się nie stało. K.K.-C. i W.K.-C. zarzucali w odwołaniu, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 10 k.p.a., a także ustawę - Prawo budowlane. Po rozpoznaniu powyższych odwołań Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak[...] , na podstawie art. 81ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a także art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Orzekając w ten sposób Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji uchybił zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a., gdyż nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, a po uzupełnieniu materiału dowodowego. Informacja o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w sprawie zawarta w zawiadomieniu z dnia 24 sierpnia 2009 r. o wszczęciu postępowania, zaś określała termin zapoznania się z aktami - 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Termin ten upłynął we wrześniu 2009 r. przed uzupełnieniem materiału dowodowego przez inwestora w dniu 1 czerwca 2010 r. ( o postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 r.. znak[...] , w przedmiocie zgody na odstępstwo od warunków technicznych; o zaktualizowane w dniu 27 maja 2010 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), jak również w dniach 29 i 30 czerwca 2010 r. (o aktualne warunki techniczne i uzgodnienia). Po zebraniu całego materiału dowodowego nie zawiadomiono o tym stron postępowania, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a., bowiem strony nie miały możliwości przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niewypełnienie obowiązku wynikającego z normy art. 10 k.p.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przedwczesne jest w tej sytuacji odnoszenie się przez organ drugiej instancji do meritum sprawy, albowiem zaskarżona decyzja nie została poprzedzona przeprowadzeniem prawidłowo przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2010 r., znak[...] , wniosła w terminie B.K.-C. Kwestionując powyższą decyzję w całości i żądając jej uchylenia B.K.-C. zarzucała naruszenie art. 138 k.p.a. z uwagi na fakt, że organ odwoławczy nie odniósł się do pozostałych zarzutów skarżącej, a nadto nie wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zdaniem skarżącej organ odwoławczy winien był oddalić wniosek w całości, ponieważ jest on niezupełny i niezgodny z przepisami Prawa budowlanego. Na rozprawie dnia 19 grudnia 2012 r. B.K.-C. sprecyzowała wnioski skargi w ten sposób, że domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka A. Sp. z o.o. w K. ( poprzednio [...] Sp. z o.o. w K. ) wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z przyczyn innych niż będące podstawą zarzutów skargi bazującej na okolicznościach, których rozpoznanie przez organ drugiej instancji było przedwczesne. Uczestniczka wskazywała, że poza wadami postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K,. , które słusznie dostrzegł organ odwoławczy uchybienia przepisom były dalej idące, dotyczą również zaskarżonej decyzji, zaś polegają na pozbawieniu prawa udziału w postępowaniu : J.M., Ł.W., L.D. oraz Z.R. , M.R. i M.R. , Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu , stosownie do art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze treść opisanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż będące podstawą zarzutów. Zasadnicze znaczenie przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji mają regulacje materialnoprawne zawarte w art. 32- 35 i art. 36 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – dalej również w skrócie Pb), rozporządzeniach wykonawczych, innych ustaw, do których ona odsyła, jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem zmian wynikających m.in. z art. 28 ust. 2 – 4 Pb. Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Rzeczą organów jest także odniesienie się do merytorycznych zarzutów stron, co w szczególności w drugiej instancji nie zawsze oznacza ich rozpoznanie co do istoty. Taka sytuacja ma miejsce w wypadku wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wtedy, gdy wady proceduralne popełnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie pozwalają na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. Zasadą postępowania administracyjnego o charakterze gwarancyjnym jest art. 10 k.p.a., gdzie w § 1 ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, ale również przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W myśl art. 10 § 2 k.p.a. organy mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W tym wypadku, stosownie do art. 10 § 3 k.p.a. , obowiązane są jednak utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Zasada ogólną jest również w myśl art. 8 k.p.a., że organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nadto, w myśl zasady ogólnej z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu wiąże się szereg innych przepisów, nie mających charakteru zasad ogólnych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy wskazać na niektóre takie regulacje. Należą do nich przepisy obligujące do zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania administracyjnego ( art. 61 § 4 k.p.a. ), a następnie zapewnienia dostępu do akt ( art. 73 k.p.a.), respektowania inicjatywy dowodowej oraz udziału w czynnościach postępowania dowodowego ( art. 78 , 79 , 89, 95 k.p.a.), a także doręczania stronom albo ich pełnomocnikom wydanych aktów administracyjnych. Strona może bowiem działać w postępowaniu osobiści albo ustanowić pełnomocnika, a wówczas - w myśl art. 40 § 2 k.p.a. - organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony. Przepis art. 40 § 2 nie zawiera zakazu dokonywania doręczeń pod adresem strony mającej pełnomocnika, a zatem w sytuacji, gdy pismo zostało jednocześnie doręczone stronie i jej pełnomocnikowi, doręczenie pisma pełnomocnikowi jest prawnie skuteczne, natomiast strona została w ten sposób jedynie poinformowana o treści pisma. Doręczenie pisma osobie, która nie jest pełnomocnikiem strony, nie wywołuje skutków prawnych. Doręczenie jest bezskuteczne również wtedy, gdy pismo zostało doręczone wyłącznie stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika strony. Podstawą wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej było wyłącznie stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zasady z art. 10 § 1 k.p.a., a to w związku z odstąpieniem przez Prezydenta Miasta K. od umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak[...] . Z akt administracyjnych wynika, że już po upływie terminu 7 dni, zakreślonego stronom w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 24 sierpnia 2008 r. dla zaznajomienia się z zebranymi materiałami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie zebrano nowe dowody, które opisano w sposób nie budzący zastrzeżeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Te nowe dowody zgromadzone w sprawie są liczne i mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o zasadności wniosku inwestora z uwagi na wynikający z art. 33 – 35 Pb zakres ustaleń czynionych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Część z nich stanowią dokumenty żądane od inwestora postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2009 r. w trybie art. 35 ust. 3 Pb , część zaś przedstawione z przez niego z własnej inicjatywy. Znamiennym jest to, że nowe dowody zostały zgromadzone w sprawie już po wydaniu na wniosek inwestora postanowienia z dnia [...] września 2009 r. o zawieszeniu postępowania, przy czym organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...]lipca 2010 r., znak [...] nie tylko zaniechał zastosowania art. 10 § k.p.a. , lecz również doręczenie stronom postanowienia z dnia 1 lipca 2010 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, a zatem postanowienie to nie weszło zatem do obrotu prawnego. Obie wskazane okoliczności czynią tak wydaną decyzją wadliwą z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. , art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 102 k.p.a. , w stopniu uzasadniającym przyjęcie wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 4 k.p.a. W ślad za zarzutami odwołań uchybienie zasadzie z art. 10 § 1 k.p.a. trafnie dostrzegł organ odwoławczy, który w opisanej sytuacji prawidłowo wydał decyzją na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji co do przyczyn zaniechania rozpatrzenia sprawy co do istoty, w tym części zarzutów zgłoszonych w odwołaniu przez B.K.-C. , nie budzi zastrzeżeń, podobnie jak odstąpienie od szczegółowych wskazań co do okoliczności innych niż proceduralne, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzone wady proceduralne popełnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wymagają jego powtórzenia z zachowaniem gwarancji stron , co nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. Pomimo wykazania istnienia podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie może pozostać w obrocie prawnym, w szczególności z uwagi na jej wydanie w warunkach będących przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 4 k.p.a. Wystąpienie tej przesłanki ma również związek z naruszeniem przez organ odwoławczy zasad z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie ustaleń, jakie winien podatkowo poczynić Wojewoda stwierdzając wystąpienie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Jednym z zagadnień wstępnych, jakie winien ustalić organ drugiej instancji -choćby z uwagi na badanie skuteczności wniesionych odwołań, jest kwestia kręgu stron postępowania. Zarówno w decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji brak jednak konkretnych rozważań dotyczących zastosowania w sprawie niniejszej art. 28 ust. 2 Pb w związku z art. 3 pkt 20 Pb. Stan taki stanowi uchybienie wymogom z art. 107 § 2 k.p.a. Kolejne uchybienie w tym zakresie stanowi ponadto fakt, że o ile w osnowie decyzji organu pierwszej instancji wskazano działki znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, o tyle ani w tej decyzji, ani w decyzji organu odwoławczego nie oznaczono stron innych niż inwestor będących ich adresatami, nawet przez wprowadzenie stosowanych danych do tzw. rozdzielnika decyzji, jako jej integralnej części. Powyższe prowadzi zaś do naruszenia z art. 107 § 1 k.p.a., którego stosowania nie wyłącza szczególna regulacja uzupełniająca zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę ( Dz.U. Nr 120, poz.1127 z późn. zm. ) oraz w art. 36 ust. 1 Pb. W doktrynie wskazuje się trafnie, że : " Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania (...) nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania ( tak A. Wróbel, komentarz LEX/el. 2012). Uchybienia w zakresie oznaczenia strony lub stron mogą być różnego rodzaju oraz wywoływać różne skutki prawne, przy czym poniższe rozważania ograniczają się do aspektów istotnych w niniejszej sprawie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że brak w ogóle oznaczenia strony powoduje, iż nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, ponieważ nie jest spełniony jeden z wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, tj. brak skonkretyzowanego adresata rozstrzygnięcia organu administracji ( por. W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 53, C. Martysz , komentarz LEX 2010, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011r., I OSK 325/11 LEX nr 990245 ). Z kolei skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie, jest przesłanką stwierdzenia nieważności, co wynika wprost z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Uwzględniając powyższe, należy uznać iż oznaczenie choćby jednej strony - z pominięciem pozostałych, powoduje niemożność przyjęcia, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Stan taki nie został jednak przewidziany jako wada kwalifikowana w art. 156 § 1 k.p.a. Opisana sytuacja nie podpada bowiem pod hipotezę art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. , natomiast fakt iż ustawodawca typizując stany uznane za wady kwalifikowane zwrócił uwagę odrębnie na kwestie oznaczenia stron, naprowadza na brak podstaw do stosowania w analizowanej kwestii art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie tam przewidzianej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Oznaczenie w decyzji choćby jednej stron - z pominięciem pozostałych, jest zatem inną wadą, którą należy uznać za istotne uchybienie przepisom postępowania, uzasadniające uchylenie tak wydanej decyzji w toku instancji, albo następnie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Krąg stron wskazuje bowiem wiążąco adresatów decyzji, dla których wynikają z niej uprawnienia lub obowiązki. W sytuacji decyzji o pozwoleniu na budowę, tak decyzja stwarza dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia takich zmian. Z treści samej decyzji musi być wiadomym kogo ona dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela to stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie – np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana , ważne jest , by była ona w sposób jednoznaczny określona ( por. wyrok NSA z 25 lutego 2009r., II OSK 1418/07, zam. zb.LEX nr 515144 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011r. I OSK 325/11, zam. zb. LEX nr 990245 oraz w doktrynie C.Martysz, komentarz LEX 2010 ). Podkreślanie wymaga jednakże, że rozdzielnik musi zostać zamieszczony w decyzji – nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, że stanowi z nią jeden dokument. Nie spełnia tego wymogu odwołanie się w treści decyzji do znajdującego się poza tworzącym ją dokumentem wykazu stron dostępnego w aktach administracyjnych. Taki stan ma miejsce w niniejszej sprawie. Krąg podmiotów uznanych za strony postępowania został ujawnionych w aktach administracyjnych w odrębnych wykazach wysyłanej korespondencji, na podstawie danych wyjściowych zebranych przez organ pierwszej instancji w wykazie na k. [...]. Źródłem tych danych były raporty z ewidencji gruntów dla działek położonych w obszarze oddziaływania inwestycji, które nie mają cech dokumentów urzędowych. Nadto, w sporządzonym już pierwotnie wykazie zamiast figurującej w raporcie z ewidencji gruntów jako współwłaścicielka działki nr [...] M.S. wpisano jej spadkobierców : M.L. , O.L. , E.L. i N.L. - bez wskazania podstaw dokonania takich zmian. Analogiczna sytuacja dotyczy ujawnienia spadkobierców po : współwłaścicielce działki nr [...] H.M.-W. ( spadkobiercy : P.W. , J.M. ,Ł.W. , współwłaścicielce działki nr [...[ M.T. (spadkobiercy : A.T. , A.T.R. ), współwłaścicielkach działki nr [...] M.K. i M.D. ( spadkobiercy: M.D/. L.D.), współwłaścicielu działki nr [...] K, ( spadkobiercy : W.B. A.B. Z.B. Ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego winno nastąpić na podstawie dokumentów urzędowych, stąd w opisanej sytuacji ich wskazanie w wykazie z k. [...] oraz następnych należy uznać za dowolne. Krąg stron we wskazanym zakresie nie był jednak przedmiotem zarzutów w toku postępowania administracyjnego, co może wskazywać na ich właściwe określenie. Nadto, powielając na k. 68 akt administracyjnych organu pierwszej instancji pierwotny wykaz stron z k. 67 w celu wysłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania za stroną uznano bezzasadnie R.K. którego imię i nazwisko figurowało jako element adresu zamieszkania J.M. , pomijając jednocześnie tę część adresową przy tym i kolejnych doręczeniach wyżej wymienionej korespondencji, z których żadne - również w postępowaniu odwoławczym - nie było skuteczne. Ta właśnie omyłka i brak skutecznych doręczeń korespondencji J.M. powoduje między innymi, że obie kontrolowane decyzje – również zaskarżona, zostały wydania warunkach przewidzianych jako podstawa wznowienia postępowania. Z uwagi na fakt, że w żadnej z decyzji nie określono ich adresatów wymienienie w wykazach wysłanej korespondencji R.K. nie stwarza podstaw do stwierdzenie nieważności aktów administracyjnych z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolejnym powodem do stwierdzenia naruszenia zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji zasady z art. 10 § 1 k.p.a. jest pominięcie udziału w sprawie spadkobierców figurującego w raporcie z ewidencji gruntów, jako współwłaściciel działki nr [...], ujmowanego następnie w wykazach wysyłanej korespondencji W.R. , a to : M.R. i M.R. . Będąca także spadkobierczyni W.R. i Z.R. brała udział w sprawie w imieniu własnym. Korespondencja kierowania do W.R. przez organ pierwszej instancji raz była podejmowana przez bliżej niezidentyfikowany podmiot, innym razem powracała po jej awizowaniu, jako nie podjęta w terminie, nie mniej jednak stan taki nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji. Fakt śmierci W.R. był znany natomiast Wojewodzie , jako sygnalizowany w odwołaniu J,G. . W toku postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie odpisu zupełnego aktu zgonu ustalono, że W.R. zmarł 3 stycznia 2007 r., zaś w myśl postanowienia Sądu Rejonowego [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt [...], spadek po nim nabyli żona Z.R. oraz dzieci M.R. i M.R. . Przesłanka uzasadniająca wznowienia postępowania przed organami pierwszej i drugiej instancji dotyczy także pominięcia udziały w sprawie Ł.W. oraz L.D. dla których brak jakiegokolwiek skutecznego doręczenia korespondencji. W aktach administracyjnych nie ma dokumentów urzędowych, a nawet raportów z ewidencji gruntów - dla działek nr [...] i nr [...], zaś na stan ich własności może naprowadzać jedynie oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez Prezesa Zarządu " [...]" Sp. z o.o. w K. Ten podmiot nie figuruje jednak wykazie na k [...] akt organu pierwszej instancji, ani w późniejszych wykazach wysyłanej korespondencji stron, stąd brak podstaw do uznania, że brał udział w sprawie jak strona. Do odmiennych wniosków nie prowadzi w szczególności fakt udzielenia pełnomocnictwa, które przedłożono do wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie wraz z odpisem KRS, tym samym osobom, które zgłosiły udział za Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych [...] Sp. z o.o. w K. , skoro organ pierwszej instancji uznawał za wnioskodawcę ten ostatni podmiot, zaś w myśl dostępnych wykazów tym właśnie pełnomocnikom doręczał korespondencję przeznaczoną dla inwestora. Inne innego typu uchybienie, prowadzące jednakże również do wystąpienia przed organami obu instancji wady kwalifikowanej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi niewyjaśnienie faktu, skuteczności i zakresu pełnomocnictw udzielonych w sprawie przez B.K.C. adwokatowi K.K.-C. oraz przez W.K.-C. adwokatowi P.O. . Zgłoszenie się pełnomocników nastąpiło w pismach z daty 17 września 2009 r., w aktach administracyjnych brak pełnomocnictw, przy czym korespondencja po tej dacie była kierowana osobiście do stron. Jeszcze dalej idące uchybienie wiąże się z uznaniem W.W. za pełnomocnika współwłaścicielki działki nr [...] I.B. , co ujawniono już w pierwszym wykazie na k. [...] , jeszcze przed doręczeniem stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W aktach administracyjnych brak jednakże stosownego pełnomocnictwa, W.W. , do którego kierowano korespondencję nie zwierającą wykazu stron, nie zgłaszał udziału w sprawie jako pełnomocnik I.B. , co nakazuje uznać, że wyżej wymieniona została w efekcie pominięta jako strona postępowania. W sprawie niniejszej budzi również poważne zastrzeżenia nie tylko sygnalizowane uprzejmo pominięcie jako strony właściciela działek nr [...] , [...], ale również niewyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości, jaki podmiot jest w istocie wnioskodawcą w sprawie, w szczególności czy Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych [...] Sp. z o.o. w K. , reprezentowane przez Prezesa Zarządu T.W. i Wiceprezesa Zarządu A.S. działa w imieniu własnym, czy jako pełnomocnik " [...] " Sp. z o.o. w K. , względnie czy Prezesa Zarządu T.W. i Wiceprezesa Zarządu A.S. działają jako pełnomocnicy tej ostatniej spółki. W szczególności z akt administracyjnych wynika, że pomimo oznaczenia we wniosku o pozwolenia na budowę z dnia 14 lipca 2009 r. jako inwestora Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjny [...] Sp. z o.o. w K. , wniosek został podpisany przez K.B.-P. przedstawiającą pełnomocnictwo z dnia 24 kwietnia 2009 r. udzielone jej i B.B. nie przez inwestora, lecz przez H.F. Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. w K. , do występowania w imieniu przed organami administracji samorządowej i innymi instytucjami w trakcie procedur związanych z uzyskaniem pozwoleniem na budowę, w tym też do : składania wszelkich wniosków, uczestnictwa w wizjach lokalnych, udziału w postępowaniu administracyjnym dla planowanej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, odbioru decyzji. Z części wstępnej pełnomocnictwa wynika, że " [...]" Sp. z o.o. w K. jest właścicielem nieruchomości położonej w K. przy [...], obejmującej działki nr [...] ,[...] " [...]" Sp. z o.o. w K. . Sposób reprezentacji tej właśnie spółki wykazano odpisem z [...] Do wniosku dołączono oświadczenie Prezesa Zarządu " [...] Sp. z o.o. w K. z dnia 1 lipca 2009 r. o prawie dysponowania na cele budowlane nieruchomościami stanowiącymi teren inwestycji, w myśl którego tytuł własności działek nr [...] ,[...] , a także tytuł obligacyjny ( a więc nieskuteczny erga omnes) do dziełek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] przysługuje [...] " Sp. z o.o. w K, . Kolejny dokument stanowi oświadczenie H.F. , jako Prezesa Zarządu " [...]Sp z o.o. w K. z dania 11 maja 2009 r., stwierdzające, że "[...]" Sp. z o.o. w K. zaleciła, na podstawie odrębnej umowy, Przedsiębiorstwu Usług Inwestycyjnych [...]Sp. z o.o. w K. uzyskanie w jej imieniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą " Budowa zespołu budynków wielorodzinnych mieszkalno-usługowych wraz z garażem podziemnym w K. przy ul. [...] ".Z tego ostatniego oświadczenia, podobnie jak poprzedniego i złożonych pełnomocnictw zdaje się zatem wynikać, że Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w K. ma występować w imieniu " [...] Sp. z o.o. w K . W przeciwieństwie do tych dokumentów, mogących wskazywać na błędne oznaczenie w wniosku inwestora, z dołączonej do wniosku dokumentacji budowlanej ( w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ) wynika, że inwestorem jest Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych [...]Sp. z o.o. w K Wskazane różnice pomiędzy przedstawioną dokumentacją budowlaną, a uzyskanym na podstawie tytułów obligacyjnych prawem do dysponowania działkami nr [...] ,[...] ,[...] i nr [...] na cele budowlane, mogą powodować komplikacje przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, które jednak można rozwiązać w różnych kierunkach . W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji znając te rozbieżności na etapie uzupełniania braków formalnych wniosku zaniechał wezwania pełnomocników " [...]" Sp. z o.o. w K. do ich wyjaśnienia, natomiast stosując art. 64 § 2 k.p.a., nie znając nawet treści umowy zawartej przez obie spółki przesądził, że usunięcie braków wniosku ma nastąpić przez złożenie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pełnomocnictwa pochodzących od podmiotu uprawnionego do reprezentacji [...] Sp. z o.o. w K. , a nie co było potencjalnie również możliwe, przez sprostowanie oznaczenia podmiotu będącego wnioskodawcą oraz przedłożenie decyzji przenoszącej prawa z decyzji o warunkach zabudowy na "[...]" Sp. z o.o. w K. wraz z oświadczeniami w sprawie sporządzenia dokumentacji budowlanej itp. W wykonaniu obowiązków wynikających z wezwania o uzupełnienie braków wniosku do akt sprawy złożono : - pełnomocnictwo z daty 7 maja 2007 r. udzielone przez " [...]" Sp. z o.o. w K. , reprezentowaną przez Prezesa Zarządu H.F. , będącą właścicielem nieruchomości położonej w K. przy [...], upoważniające A.S. , występującego w imieniu Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w K. , do występowania w jej imieniu przed urzędami i instytucjami w trakcie procedur administracyjno-prawnych związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. " Budowa zespołu budynków wielorodzinnych mieszkalno-usługowych wraz z garażem podziemnym w K. przy ul. [...] , na działkach numer : [...] i [...] i części działki numer [...], oraz decyzji i uzgodnień ", zezwalającego na udzielanie dalszych pełnomocnictw osobom trzecim; - pełnomocnictwo z daty 7 maja 2007 r. udzielone przez " [...]" Sp. z o.o. w K. , reprezentowaną przez Prezesa Zarządu H.F. , będącą właścicielem nieruchomości położonej w K, przy [...] , upoważniające T.W. , występującego w imieniu Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych [...] Sp. z o.o. w K. , do występowania w jej imieniu przed urzędami i instytucjami w trakcie procedur administracyjno-prawnych związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. " Budowa zespołu budynków wielorodzinnych mieszkalno-usługowych wraz z garażem podziemnym w K. przy ul. [...] , na działkach numer : [...] , [...] i części działki numer [...], oraz decyzji i uzgodnień ", zezwalającego na udzielanie dalszych pełnomocnictw osobom trzecim. Oba pełnomocnictwa stanowią zgodnie z ich treścią umocowanie, jakiego jedna spółka udziela innej spółce. Pozostałe dokumenty wówczas przedłożone stanowią : - pełnomocnictwo z dnia 10 sierpnia 2009 r. udzielone przez A.S. , działającego jako Wiceprezes Zarządu [...]Sp. z w K. , legitymującej się pełnomocnictwem udzielonym przez " [...]" Sp. z o.o. w K. z dnia [...] maja 2007 r., którym wyżej wymieniony udzielił pełnomocnictwa K.P i B.B. , każdemu z osobna, do występowania w jego imieniu przed organami administracji samorządowej i innymi instytucjami w trakcie procedur związanych z uzyskaniem pozwoleniem na budowę, dla inwestycji pod nazwą " Budowa zespołu budynków mieszkalno-usługowych, wielorodzinnych z garażem podziemnym, z instalacjami wewnątrz budynku : wod can, c.o., elektrycznymi, wentylacji mechanicznej, kotłownią, i stacja transformatorową oraz budowa wjazdu w R. na działkach [...] ,[...] ,[...] obr. [...] i nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] ", w tym też do : składania wszelkich wniosków, uczestnictwa w wizjach lokalnych, udziału w postępowaniu administracyjnym dla planowanej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, odbioru uzyskanej decyzji; - pełnomocnictwo z dnia 10 sierpnia 2009 r. udzielone przez T.W. , działającego jako Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o. w K. , legitymującej się pełnomocnictwem udzielonym przez "[...]" Sp. z o.o. w K. z dnia 7 maja 2007 r., którym wyżej wymieniony udzielił pełnomocnictwa K.P. i B.B. , każdemu z osobna, do występowania w jego imieniu przed organami administracji samorządowej i innymi instytucjami w trakcie procedur związanych z uzyskaniem pozwoleniem na budowę, dla inwestycji pod nazwą " Budowa zespołu budynków mieszkalno-usługowych, wielorodzinnych z garażem podziemnym, z instalacjami wewnątrz budynku : wod can, c.o., elektrycznymi, wentylacji mechanicznej, kotłownią, i stacja transformatorową oraz budowa wjazdu w R. na działkach [...] ,[...] ,[...] obr. [...]budynki i nr [...] ,[...] ,[...] obr.[...] ", w tym też do : składania wszelkich wniosków, uczestnictwa w wizjach lokalnych, udziału w postępowaniu administracyjnym dla planowanej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, odbioru uzyskanej decyzji; - odpis z [...] - oświadczenie z dnia 10 sierpnia 2009 r. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wymieniono wszystkie działki stanowiące teren inwestycji oraz podano wyłącznie obligacje uprawnienia do terenu inwestycji, przy czym co do działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] powołano analogiczne źródła praw, jak w oświadczeniu złożonym już przy wniosku przez Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. w K. H.F. O ile złożone pełnomocnictwa mogą nadal naprowadzać, że inwestorem nie jest [...] Sp. z o.o. w K. , lecz " [...]" Sp. z o.o. w K. , o tyle do odmiennych wniosków prowadzi oświadczenie z dnia 10 sierpnia 2009 r. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe niejasności, które winien dostrzec organ odwoławczy, nie zostały dotąd wyjaśnione, zaś mają znaczenie m. in. dla oceny zachowania w postępowaniu przed Prezydentem Miasta K. zasady skargowości oraz czynnego udziału stron w postępowaniu. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie materialoprawnych ocen należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej wskazane, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b " i " c " p.p.s.a. Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. Konsekwencją prezentowanej wyżej oceny prawnej jest w szczególności obowiązek wyjaśnienia jaki podmiot składa w sprawie niniejszej wniosek, ustalenie kręgu stron na podstawie dokumentów urzędowych, wyjaśnienie kwestii udzielenia pełnomocnictw - w tym zebranie stosownych dokumentów, a także przeprowadzenie postępowania z poszanowaniem wszelkich gwarancji procesowych stron. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.