II SA/Kr 1231/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi [ ] Stowarzyszenie z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lipca 2013 r., znak: [ ] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia "[...]" w K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 września 2009 r. znak: [...] orzekającej o zatwierdzeniu, na wniosek D. L. i S. L., podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą [...], składającej się z działki nr [...] o powierzchni 0,4277 ha, na działki nr [...] o powierzchni 0,4170 ha i nr [...] o powierzchni 0,0107 ha, przyjmując, że występowanie z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości nie mieści się w celach statutowych Stowarzyszenia, a ponadto, że podział nieruchomości nie ma wpływu na sytuację prawną innych osób, poza wnioskującymi o dokonanie podziału, wobec czego nie można uznać, że podział narusza interes społeczny. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wystąpiło Stowarzyszenie "[...]" podnosząc, że możliwość wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości wynika z pkt 2 regulaminu Stowarzyszenia odnoszącego się do "udziału w kształtowaniu przestrzeni i zieleni miasta", a podziały nieruchomości w pasie komunikacji ul. P. do takich właśnie spraw należą. Stowarzyszenie wskazało również, że podział działki nr [...] wpłynął na naruszenie i brak uzgodnienia strefy ochronnej dębu - pomnika przyrody rosnącego na działkach nr [...] i nr [...], a po podziale dla pasa ulicznego nie przejęto go na cele miejskie i nie udostępniono mieszkańcom, podobnie jak nie przywrócono pasa gruntu wokół dębu, po nieuzgodnionym wybrukowaniu ziemi. Jak wskazało Stowarzyszenie tego rodzaju sprawa mieści się w pkt 1 regulaminu dotyczącym "ekologii i ochrony środowiska". Wnioskujące o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie zwróciło również uwagę na konieczność podjęcia z urzędu przez organ administracji publicznej postępowania, o którym mowa w art. 147 w związku z art. 145 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy organ ten otrzyma informację o wadliwości decyzji, z szerokim jej uzasadnieniem. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 157 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 31 § 1 i 2 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie własne z dnia 5 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma na celu ustalenie, czy decyzja, w tym przypadku o zatwierdzeniu podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], dotknięta jest istniejącą w dacie jej wydania, jedną z wad, opisanych w art. 156 § 1 K.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności. Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku, także prawnego, dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę postępowania tzn. takiego uczestnika postępowania, który ma pełny zakres uprawnień procesowych i który może być adresatem decyzji administracyjnej, jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku. O tym natomiast, że będący podstawą i treścią zgłoszonego żądania interes ma charakter prawny, stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Zgodnie z przepisem art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Jak wynika z akt sprawy, właścicielami podlegającej podziałowi działki nr działki [...] byli D. L. i S. L., na których wniosek został przeprowadzony podział tej nieruchomości, i którzy byli jedyną stroną postępowania podziałowego. Zwrócono uwagę na charakter decyzji o podziale nieruchomości. W wyniku podziału nie dochodzi bowiem do zmiany przebiegu granic, tak zwanych "granic zewnętrznych" nieruchomości dzielonej, lecz dochodzi jedynie do powstania granic wewnątrz nieruchomości podlegającej podziałowi, które oddzielają od siebie tylko nowopowstałe działki. W związku z tym zgłoszone przez organizację społeczną żądanie stwierdzenia nieważności takiej decyzji musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi tej organizacji, jak i interesem społecznym. Ze znajdującego się w aktach sprawy regulaminu Stowarzyszenia wynika, że jego celem jest, między innymi, podejmowanie działań w zakresie ekologii i ochrony środowiska oraz dziedzictwa przyrodniczego oraz udziału w kształtowaniu przestrzeni miasta i zieleni Miasta. Wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 września 2009 r. znak: [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (podobnie jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w sposób bardzo ogólny nawiązuje do kwestii związanych z ochroną środowiska, nie precyzując jakie konkretnie wartości wymagają ochrony, a jednocześnie do jakiego rodzaju zagrożeń dla środowiska może potencjalnie prowadzić zatwierdzony podział nieruchomości. Samo powołanie się na możliwość zagrożenia, w wyniku rozbudowy jezdni, dla dębu rosnącego na działkach nr [...] i nr [...], jest - zdaniem Kolegium Odwoławczego - niewystarczające, choćby z tego względu, że powyższa kwestia nie jest przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości, podobnie jak w tym postępowaniu nie rozstrzyga się o lokalizacji określonego rodzaju inwestycji, czy też o zezwoleniu na jej realizację. Mając także na uwadze wyjaśniony powyżej charakter rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, zdaniem Kolegium Odwoławczego trudno również przyjąć, że podział będzie ingerować w stan środowiska oraz funkcjonowanie społeczności lokalnej, a zatem wzgląd na interes społeczny uzasadniałby żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Powyższe stanowisko potwierdza również pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych: jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego domaga się ona wszczęcia, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 198/08, opub. w Lex nr 510179); stowarzyszenie dla uzasadnienia swego wniosku powinno przedłożyć dowody wskazujące, że inwestycja stwarza zagrożenie dla środowiska, co pozwoliłoby na przyjęcie, że istnieje interes prawny przemawiający za wszczęciem postępowania zgodnie z wnioskiem stowarzyszenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 996/08, opub. w Lex nr 533185); przesłanki udziału organizacji społecznych w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. O ile celem konkretnego stowarzyszenia jest ochrona określonych walorów architektonicznych, walory te muszą być wstępnie wykazane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 740/08, opub. w Lex nr 516100). W rezultacie dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie jest wystarczającym powołanie się tylko na cele statutowe takiej organizacji społecznej, lecz niezbędnym jest również wykazanie związku pomiędzy przedmiotem tego postępowania, czyli w niniejszej sprawie podziałem nieruchomości, a celami statutowymi oraz obszarem działania organizacji społecznej, a także interesem społecznym. Tym samym Kolegium Odwoławcze w pełni podzieliło pogląd składu orzekającego wyrażony w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2013 r. znak: [...], że za uwzględnieniem żądania Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 września 2009 r znak: [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie przemawiają konkretne cele statutowe Stowarzyszenia, łącznie z interesem społecznym. Kolegium Odwoławcze wyjaśniło również, że przedmiotem jego rozstrzygnięcia była wyłącznie kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 września 2009 r., zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy także nie zawiera uzasadnienia przesłanek wznowienia postępowania poza przytoczeniem fragmentów ich kodeksowego brzmienia w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 8 K.p.a. Z powyższą decyzją nie zgodziło się Stowarzyszenie "[...]" w K. zaskarżając ją w ustawowym terminie, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona skarżąca podniosła, że decyzja o podziale nieruchomości obarczona jest szeregiem błędów, między innymi nie zawiera rozstrzygnięcia o przejściu, wydzielonej w wyniku podziału, działki nr [...] na własność Gminy, a ponadto projekt podziału powinien uwzględniać konieczność wydzielenia podobnej działki po drogę opisaną jako [...] -ul. P., przez co rosnący przy granicy drogi dąb - będący Pomnikiem Przyrody powinien się znaleźć w pasie drogowym tej ulicy i podlegać ochronie zarządu drogi. W skardze wskazano również, że właściciel nieruchomości wykonał w sposób samowolny poszerzenie jezdni i mimo wezwania nie przywrócił gruntu do stanu poprzedniego. W związku z tym skarżące Stowarzyszenie podniosło, że właściciel nieruchomości uzyskał fałszywą decyzję podziałową, niezgodną z przepisami szczegółowymi, a tym samym nieważną z mocy prawa, zaś Kolegium Odwoławcze mylnie zinterpretowało brak interesu prawnego Stowarzyszenia oraz w sposób błędny opisało prawa i obowiązki wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 19 lutego 2014 r. uczestnik S. L. wniósł o oddalenie skargi popierając argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako P.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 P.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala ją, co wynika z art. 151 P.p.s.a. Stowarzyszenie "[...]" w K. (zwanej dalej we skrócie "Stowarzyszeniem") posiada w tej sprawie legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może wnieść skargę, jeżeli dana sprawa objęta jest zakresem jej statutowej działalności, sprawa dotyczy interesów prawnych innych osób i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Objęta skargą Stowarzyszenia sprawa dotyczy jedynie postępowania administracyjnego obejmującego odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. Stowarzyszenie złożyło wniosek o wszczęcie w ww. przedmiocie postępowanie administracyjne. Spełniona została przesłanka polegająca na istnieniu związku pomiędzy sprawą dotyczącą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek Stowarzyszenia a zakresem statutowej działalności Stowarzyszenia. Co do zasady w każdym bowiem przypadku, gdy skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej wnosi taka organizacja, ma to związek z zakresem działalności, jeżeli ta działalność polega, między innymi na ochronie wartości, które mogą być naruszane w toku postępowania administracyjnego. To ustalenie dotyczy tylko skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego i nie może przesądzać o legitymacji procesowej do ewentualnego wniesienia skargi na decyzję merytoryczną rozstrzygającą sprawę administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 3073/12, opub. w Lex nr 1274424 wyraźnie stwierdził, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu zażalenie służy tylko organizacji społecznej, a skargę do sądu administracyjnego może wnieść organizacja społeczna, jeżeli po wyczerpaniu środka zaskarżenia jej żądanie nadal nie będzie uwzględnione, tj. nie będzie ona dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym. Po ustaleniu, że w tej sprawie Stowarzyszenie miało legitymację do wniesienia skargi, Sąd przystępuje do rozpoznania meritum sprawy. Istota rozpoznawanej sprawy dotyczy prawidłowości rozstrzygnięcia przez organy administracyjne odmawiające wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania nieważnościowego, wniesionego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem ostatecznie sprecyzowanym w dniu 12 marca 2013 r. (akta administracyjne, karta nr 70) Stowarzyszenie zwróciło się o wszczęcie postępowania nieważnościowego powołując się na swoje cele, jakimi są w szczególności udział w kształtowaniu przestrzeni i zieleni miasta [...], ochrona przyrody i ekologia. Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń mogłaby skutecznie domagać się wszczynania postępowań administracyjnych. Postępowanie administracyjne może zostać wszczęte na wniosek strony, czyli podmiotu mającego w tym interes prawny. Organizacja społeczna, której nie można przypisać pozycji strony z powodu brak interesu prawnego we wszczęciu konkretnego postępowania administracyjnego, może starać się wszcząć postępowanie w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym celu winna taka organizacja – na podstawie powołanego art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. w swoim wniosku o wszczęcie postępowania wyraźnie wykazać, że wszczęcie danego konkretnego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości uzasadnione jest jej celami statutowymi. W ocenie Sądu w tej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało dostatecznie, że jego cele statutowe rzeczywiście przemawiają za uznaniem wniosku w sprawie wszczęcia postępowania. Należy przyjąć, że organizacja społeczna, żądając wszczęcia postępowania winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 K.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze, skonkretyzowanym co do danej nieruchomości i danego postępowania. Na gruncie art. 31 K.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność wszczęcia postępowania spoczywa nie na organie administracyjnym, lecz na organizacji społecznej, wnioskującej o to wszczęcie. Decyzja dotycząca podziału nieruchomości ani nie ingeruje w takie wartości jak ochrona przyrody (środowiska), ani kształtowanie ładu przestrzennego i zieleni miasta. Nawet podnoszona przez Stowarzyszenie kwestia zlokalizowania nieopodal podzielonej działki pomnika przyrody – nie ma znaczenia w przedmiocie uznania, że to Stowarzyszenie może skutecznie wszcząć na wniosek postępowanie w sprawie zakończonej decyzja podziałową. Tym samym skoro po stronie Stowarzyszenia nie występuje ani cel statutowy, ani też interes społeczny w zakresie skutecznego domagania się wszczęcia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzająca podział działki – to nie są spełnione przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. Biorąc powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, a tym samym skargę należało, stosownie do art. 151 P.p.s.a. - oddalić.