II SA/Kr 1234/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 lipca 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] decyzją nr [...] z dnia 10 października 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał J. K. i M. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 8,10 m x 10,13 m, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. N. w K., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania w sprawie, które zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem S. W.. Decyzją z dnia 9 lutego 2007 r. PINB w K. nakazał J. K. rozbiórkę "budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 8,10 x 10,13 m wraz z budynkiem gospodarczym dobudowanym od strony zachodniej do budynku mieszkalnego o wym. 9,70 x 3,50 zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. N. w K., wykonanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę". Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 września 2007 r. Powodem uchylenia była wadliwość ustaleń dotyczących czasu realizacji znajdującego się na działce budynku gospodarczego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w K. decyzją z dnia 19 marca 2009 r. nakazał J. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. N. w K., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Również ta decyzja organu I instancji została uchylona decyzją WINB w K. z dnia 2 października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że M. K. powinna zostać uznana za stronę postępowania. Wątpliwości organu odwoławczego budziło również nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora, który nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością. PINB w K. w dniu 30 lipca 2010 r. wydał decyzję, którą nakazał J. K. i M. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. N. w K., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. WINB w K. w dniu 5 stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję tą została wniesiona skarga i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 443/11 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły daty zakończenia budowy "dobudowanego budynku gospodarczego" i nie wyjaśniły, czy ten "budynek gospodarczy" jest odrębnym obiektem budowlanym, czy też częścią domu mieszkalnego. W dniu 9 maja 2012 r. przeprowadzono oględziny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. N. w K.. W ich wyniku inspektorzy ustalili, że na działce tej znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący, niepodpiwniczony, parterowy, wybudowany z pustaków pianowych, stropy wylewane na mokro z dachem dwuspadowym w konstrukcji drewnianej z dwoma lukarnami od strony południowej i północnej (po jednej z każdej strony). Wymiary budynku mieszkalnego zgodne są z wymiarami podanymi w protokole z dnia 16 sierpnia 2005 r., tj. 8,10 m x 10,13 m. Belka "murłata" podtrzymująca dach na murku o wysokości około 60 cm z pustaka pionowego, leżącego na płycie stropowej. Poddasze nieużytkowe, z brakiem wydzielenia jakichkolwiek pomieszczeń. Dostęp do poddasza z zewnątrz, przez drewniane, prowizoryczne schody oparte na płycie ganku. Dach budynku mieszkalnego dwuspadowy ze ścianami szczytowymi murowanymi z pustaków pianowych od strony wschodniej i zachodniej. Na ganku brak zadaszenia. Budynek gospodarczy usytuowany od strony zachodniej budynku mieszkalnego posiada osobny fundament, stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość (nie jest trwale związany z istniejącym parterowym budynkiem mieszkalnym, ściany nie są związane ze sobą). Spoiny pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, wypełnione są zaprawą. Ściany budynku gospodarczego z pustaków żużlowych - w złym stanie technicznym, widoczne łuszczenia, pęknięcia i odspojenia oraz zamoknięcia. Brak nad nim zadaszenia. Składa się on z dwóch części, pierwsza o wymiarach 3,45 x 8,06 m i druga, wystająca poza lico budynku mieszkalnego, o wymiarach 1,70 x 3,00 m. PINB zakwalifikował wykonane na działce nr 321 roboty budowlane jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor dokonał wymiany wszystkich ścian budynku, w tym dwie z nich wymurował po zewnętrznym zarysie ścian dotychczasowych. Oprócz tego inwestor, zmieniając konstrukcję dachu podniósł ścianki kolankowe, co skutkowało zwiększeniem kubatury przedmiotowego budynku, a to przesądza, że wykonanych robót budowlanych nie można było zakwalifikować ani jako przebudowy ani jako remontu. PINB podkreślił, że J. K., pomimo wezwania, nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB wskazał, że budynek mieszkalny wraz z dobudowanym gankiem oraz budynkiem gospodarczym zrealizowany został po roku 1994, zaś dostarczone przez S. W. zdjęcia satelitarne dowodzą ponad wszelką wątpliwość, że w lipcu 2003 r. budowa przedmiotowego budynku nie została jeszcze zakończona, ponieważ obiekt ten nie był wtedy zadaszony. PINB zaznaczył też, że w sytuacji, gdy inwestor samowolnie wykonanych robót budowlanych nie dysponuje nieruchomością - na której przedmiotowy obiekt został zrealizowany - na cele budowlane, nie jest możliwe przeprowadzenie w stosunku do takiej inwestycji procedury legalizacyjnej, to zaś obligowało PINB do wydania nakazu rozbiórki. Odwołanie od decyzji PINB w K. z dnia 10 października 2012 r. wnieśli J. K. i M. K., którzy zakwestionowali ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji oraz zarzucili, że wykonane na przedmiotowej działce prace błędnie zostały zakwalifikowane jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. WINB w K. decyzją nr [...] z dnia 10 lipca 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał J. K. i M. K. wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego o długości - 10,12 m, szerokości - 9,70 m, powierzchni zabudowy -87,00m2, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul N. w K., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem WINB prawidłowe były ustalenia faktyczne, że na działce nr [...] obr. [...] w K. wykonano roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego - zrealizowane bez wymaganej art. 28 Prawa budowlanego ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Właścicielem nieruchomości, na której dokonano samowoli budowlanej, jest S. W., zaś inwestorami J. K. i M. K., którzy w rzeczywistości władają przedmiotową nieruchomością. W ocenie WINB organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych na działce [...] robót budowlanych jako budowy, ponieważ inwestorzy dokonali wymiany wszystkich ścian budynku mieszkalnego, w tym dwie z nich wymurowali po zewnętrznym zarysie ścian dotychczasowych. Oprócz tego, zmieniając konstrukcję dachu, podnieśli ścianki kolankowe, co spowodowało zwiększenie kubatury budynku. Nadto, od strony zachodniej inwestorzy dobudowali budynek gospodarczy murowany. Zdaniem WINB zasadnie nałożono obowiązek rozbiórki na odwołujących się po prawidłowym zastosowaniu trybu postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy przytoczył wskazania zawarte w wydanym w sprawie wyroku WSA w Krakowie oraz ustalenia dokonane przez organ I instancji i uznał, że budynek gospodarczy, usytuowany bezpośrednio przy zachodniej ścianie budynku mieszkalnego, nie jest konstrukcyjnie związany z budynkiem mieszkalnym i stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość. Dlatego budynek gospodarczy może istnieć po wykonaniu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto WINB wyjaśnił, że konieczne było skorygowanie orzeczenia organu I instancji, ponieważ podane przez PINB w K. wymiary budynku mieszkalnego nie uwzględniały wymiaru ganku będącego integralnym, konstrukcyjnie powiązanym elementem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co wspólnie stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość. Skargę na decyzję WINB wnieśli J. K. i M. K., zarzucając, że organy nadzoru budowlanego błędnie uznały, że wykonane na przedmiotowej działce pracy stanowiły budowę. Zdaniem skarżących był to remont istniejącego budynku. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 18 października 2013 r. zwolnił skarżących od kosztów sądowych i ustanowił dla nich adwokata z urzędu. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżących zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, twierdząc, że nakaz rozbiórki jest nieprecyzyjny, a organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, jaki wpływ będzie miała rozbiórka na budynek gospodarczy, a także nie zbadały, czy kwestia dysponowania nieruchomością nie stanowiła zagadnienia wstępnego w postępowania toczącym się w przedmiocie rozbiórki. Uczestnik S. W. wniósł o oddalenie skargi i przedłożył odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z dnia [...] marca 2013 r. sygn. akt [...], którym prawomocnie oddalono wniosek J. K. o zasiedzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. W świetle powyższych zasad przedmiotowa skarga podlega oddaleniu. Jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie został wydany wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 443/11. Zgodnie zaś z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone z orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zwrócić należy uwagę, że w tym prawomocnym wyroku WSA w Krakowie orzekł, że "inwestorzy dokonali wymiany wszystkich ścian budynku mieszkalnego, w tym dwie z nich wymurowali po zewnętrznym zarysie ścian dotychczasowych. Oprócz tego, zmieniając konstrukcję dachu, podnieśli ścianki kolankowe. Spowodowało to zwiększenie kubatury przedmiotowego budynku. Nadto, od strony zachodniej inwestorzy dobudowali budynek gospodarczy murowany." Sąd stwierdził, że "dokonana przez organy kwalifikacja wykonanych przez skarżących robót budowlanych - jako budowy - jest prawidłowa." Zatem spór pomiędzy organami nadzoru budowlanego a skarżącymi dotyczący kwalifikacji robót budowlanych wykonanych na działce na działce nr [...] obr. [...] przy ul. N. w K. został rozstrzygnięty prawomocnym wyrokiem. Dlatego też, stosownie do art. 153 ppsa, organy prowadzące kontrolowane postępowanie oraz Sąd orzekający w niniejszej sprawie są związane tym wyrokiem i nie jest możliwe zakwalifikowanie przedmiotowych robót budowlanych jako remontu i zarzuty skarżących w tym zakresie nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zakwalifikowanie wykonanych przez skarżących robót budowlanych jako budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). W kontrolowanym postępowaniu bezspornym było, że skarżący przed rozpoczęciem robót budowlanych nie dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zatem trafnie organy nadzoru budowlanego potraktowały wykonane roboty jako samowolę budowlaną. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie się do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza, że orzeczenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę musi być poprzedzone procedurą legalizacyjną, w ramach której organy dokonują oceny tego, czy dana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. W kontrolowanym postępowaniu stosowna procedura legalizacyjna została wszczęta, a postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2010 r. PINB nałożył na J. K. i M. K. obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, czyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego obiektu. Bezspornym jest, że w zakreślonym terminie skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów. Wobec tego, że skarżący nie skorzystali z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydania wobec inwestorów nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, co jednoznacznie wynika z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji zarzuty dotyczące stanu posiadania działki nr [...] oraz znajdujących się na niej obiektów. Nie ulega wątpliwości, że inwestorem w stosunku do tego obiektu objętego nakazem rozbiórki byli skarżący. W ocenie Sądu brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego dotyczącej samowoli budowlanej na działce nr [...], a sprawą o zasiedzenie tej działki toczącą się przed sądem powszechnym. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, na której zrealizowano samowolę budowlaną, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśnić trzeba, że to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości, ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, a także dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji samowoli budowlanej. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, a więc nie ma też podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/07). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2274/10, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie, nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08 – wszystkie powołane wyżej orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W tych orzeczeniach podkreślono, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. O takiej ewentualności decydują przepisy prawa materialnego, w tym przypadku przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "a", art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika z nich, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, gdyż sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania. W ocenie Sądu zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa oraz zarzut nieprecyzyjności orzeczonego nakazu rozbiórki nie są zasadne. Protokół oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2012 r. zawiera szczegółowy opis stanu istniejącego na przedmiotowej działce. Organ nadzoru budowlanego I instancji starannie zbadał elementy konstrukcyjne budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego, a organ odwoławczy dokonał stosownego doprecyzowania przedmiotu orzeczonej rozbiórki. W ocenie Sądu treść i zakres nałożonego obowiązku nie budzą wątpliwości, a w toku postępowania organy ustaliły, że budynek gospodarczy, usytuowany bezpośrednio przy zachodniej ścianie budynku mieszkalnego, nie jest konstrukcyjnie związany z budynkiem mieszkalnym, stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość i jest możliwe wykonane rozbiórki budynku mieszkalnego w taki sposób, że nie zostanie naruszona konstrukcja budynku gospodarczego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja WINB w K. jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.