II SA/Kr 1235/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Postanowieniem z dnia 5 października 2009 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust.2 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy prawo budowlane z dnia 7.07.1994r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie w/w inwestycji oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działki nr "1" i "2" w terminie do dnia 29 października 2009 r. oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w terminie do dnia 20 listopada 2009 r. Następnie decyzją nr "3" z dnia 22 marca 2010 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 104 kpa, nakazał G. L., D. K., E. W. i K. W. wykonać rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Z., składającej się z płyty betonowej, ścian, stropu i dachu o wymiarach zewn. 2,055 x 6,54, rej. działek ewid. "1" i "2" obr. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w 2004 r. G. L. dokonała rozbudowy budynku nr [...] przy ul. [...] w Z. bez wymaganego pozwolenia na budowę, poprzez dobudowanie pomieszczenia o wymiarach ok. 2,05x 6,54 m (protokół z dnia 8 września 2009 r.) i wysokości jak szczyt budynku nr [...]. Pomieszczenie to powstało w wyniku zabudowy przestrzeni między budynkami nr [...] i [...] na działkach nr "1" i "2" obr. [...] przez wykonanie na płycie betonowej od strony wschodniej i zachodniej muru z pustaków max oraz dachu dwuspadowego krytego blachą ocynkowana [...]. Pomieszczenie to przedzielone jest drewnianym stropem, którego belki wspierają się na elementach konstrukcyjnych budynków nr [...] i [...]. Wejście do pomieszczenia znajduje się na poziomie parteru od strony wschodniej – drzwi w ścianie murowanej, a na poddasze od strony zachodniej poprzez zabudowane drewniane schody pod okapem (rok budowy schodów 1995 – nie są przedmiotem postępowania). Dobudowane pomieszczenie stanowi samodzielną pod względem funkcjonalnym i technicznym część obiektu z dostępem działki nr "2" obr. [...]. Organ administracji wskazał nadto, że inwestor nie dostarczył dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli, dlatego też obligatoryjne było wydanie przedmiotowej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. W., zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazała, że naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa nastąpiło poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak również poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W szczególności zarzuciła organowi administracji nieustosunkowanie się do wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z pozwolenia na budowę wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. w dniu [...] maja 1995 r. ([...]), projektu budowlanego wraz z dokumentacją techniczną dotyczącą budowy domku jednorodzinnego na działce nr "1" obr. [...] w Z. oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 29 czerwca 1995 r. ([...]). Wyjaśniła, że w/w dokumenty wykluczają zaistnienie samowoli budowlanej w przedmiotowej sprawie, dlatego też pismem z dnia 14 października 2009 r. wniosła o uwzględnienie ich w materiale dowodowym. Odwołująca się podała nadto, ze naruszenie art. 77 i 77§1 kpa nastąpiło również poprzez nieustalenie w sposób właściwy inwestora oraz stron postępowania. Poniosła, że w aktach sprawy brak jest dokumentów w postaci wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów, jak również odpisu z KW nr [...] w Z. obejmującej nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr "2" obr. [...], a obowiązek rozbiórki został nałożony na współwłaścicieli dz. nr "1", obr. [...], którzy nie byli inwestorami w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego w Z. (VI K [...]) za inwestora została uznana jedynie G. L., natomiast E. W., K. W. i D. K. zostali uniewinnieni od zarzutu samowoli budowlanej. E. W. wskazała też, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r.). Podstawowym obowiązkiem organu administracji jest więc sprawdzenie, czy w danej sprawie nie są spełnione przesłanki do legalizacji samowoli. Zaniechanie tego obowiązku prowadzi zaś do naruszenia art. 48 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że podstawą materialnoprawną dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jednak rozbiórkę obiektu budowlanego można nakazać jedynie wtedy, gdy nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 48 ust. 2 w/w ustawy (por. wyrok VII SA/Wa 1482/04). Postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych wydane na podstawie art. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlango nie podlega zaskarżeniu, podlega ono ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji (por. VII SA/Wa 6066/06). Jeśli zachodzą przesłanki z art. 48 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego winien w drodze postanowienia kierowanego do inwestora wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to organ administracji ma obowiązek wydać niezależnie od stopnia zaawansowania robót budowlanych. Nakłada się nim obowiązek dostarczenia w określonym terminie enumeratywnie wymienionych dokumentów, przy czym termin ten winien być na tyle długi, aby umożliwić inwestorowi wywiązanie się z nałożonych obowiązków. W ocenie organu odwoławczego PINB w Z. wydając postanowienie i zobowiązując w nim Inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w terminie 14 dni) oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami (termin 35 dniowy) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyznaczył termin, który jest terminem za krótkim. Termin wyznaczony w przedmiotowym postanowieniu ma charakter procesowy, zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisów prawa, lecz z woli organu administracji. W związku z powyższym niedotrzymanie terminu, który niewątpliwie nie daje inwestorowi możliwości wykonania ciążących na nim obowiązków, nie może stanowić jedynej podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki. Za powyższym stanowiskiem przemawia nadto pismo G. L. z dnia 28 października 2009 r. którym zwróciła się do organu administracji o "odroczenie terminu do przedłożenia dokumentów" do czasu wydania przez Burmistrza Miasta Z. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującej działki nr "1" i "2" obr. [...] w Z.. Na przedłożonej kserokopii pisma znajduje się prezentata PINB w Z. z dnia 29 października 2009 r., podczas gdy w aktach administracyjnych brak jest przedmiotowego wniosku strony jak i odpowiedzi organu administracji w przedmiocie tego wniosku. Zgodnie z wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 412/08 "organ nadzoru budowlanego może zobowiązać inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, powyższe należy zaś traktować na zasadzie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, stanowiącego podstawę do ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego". Wątpliwości budzi również ustalenie przez PINB w Z. osoby inwestora. W postanowieniu z dnia 5 października 2009 r. jako inwestora organ administracji wskazał E. W., natomiast w skarżonej decyzji – G. L.. W aktach sprawy znajduje się wyrok sądu Rejonowego w Z. z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt VI K 667/06, którym G. L. uznana została za winną popełnionego czynu tj. wykonywania robót budowlanych przy zabudowie przestrzeni między budynkami [...] i [...] a w rejonie ul. [...] w Z. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z dokumentu tego wynika jednak, że czynu tego dokonała jednak wspólnie i w porozumieniu z K. W., D. K. i E. W.. Na tle niniejszej sprawy spornym jest występowanie w charakterze inwestora K. W. oraz W. C.; organ administracji winien więc był ustalić, czy oprócz G. L. w charakterze inwestora występowały inne jeszcze osoby. Z akt sprawy wynika nadto, że stroną postępowania administracyjnego jest małoletni J. C. reprezentowany przez kuratora B. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] listopada 2007 r., k. 67). Mając to na uwadze skarżona decyzja została skierowana do kuratora małoletniego, mimo że w aktach sprawy brak jest dla niego umocowania do działania w imieniu małoletniego przed PINB w Z.. Mając powyższe na uwadze, jak również okoliczność złożenia przez E. W. pisma o dołączenie do akt sprawy enumeratywnie wymienionych dokumentów i nieustosunkowanie się przez organ administracji do tego wniosku, zasadnym jest twierdzenie, że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, co wskazuje na naruszenie art. 7 i 77 kpa, a także art. 78, 80 i 107 § 3 kpa. Przy ponownym badaniu sprawy organ I instancji winien zgromadzić i wszechstronnie ocenić materiał dowody i poczynić wnikliwe ustalenia faktyczne, dając im wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności niezbędne jest ustalenie osoby inwestora, a następnie wydanie w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i zobowiązującego inwestora do przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 w/w ustawy wyznaczając mu odpowiednio długi termin. Ponadto organ I instancji winien prawidłowo określić krąg stron postępowania i zapewnić im czynny udział na każdym jego etapie. Na powyższe rozstrzygnięcie M. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając mu naruszenie: art. 12 ust. 7 kpa z uwagi na brak w aktach sprawy oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i fakt, że samowola budowlana znajduje się w całości na gruncie stanowiącym własność skarżącej i jej syna, art. 7 i 77 kpa poprzez brak ekspertyzy technicznej potwierdzającej zgodność wykonywanych robót budowlanych pod względem spełnienia podstawowych wymagań dot. bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu, że WINB w K. naruszył zasadę prawdy obiektywnej, gdyż nie uwzględnił okoliczności, że inwestorzy w ciągu 4 lat nie wystąpili o warunki zabudowy, ani nie uregulowali własności gruntu, na którym znajduje się samowola. Wskazała, że organ administracji naruszył też przepisy techniczno-budowlane, gdyż nie wyjaśnił w jakim stopniu samowola uniemożliwiła skarżącej doprowadzenie jej obiektu budowlanego do stanu zgodnego z zasadami bezpieczeństwa pożarowego, a tym samym wpłynęła na bezpieczeństwo użytkowania. M. C. podniosła nadto, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wdrożenia trybu legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego; Zabudowana samowolą przestrzeń stanowi bowiem własność skarżącej i nie może być tak, że nielegalni inwestorzy uzurpują sobie prawo zabudowy do tego gruntu. Wskazała, że stanowisko PINB było w pełni uzasadnione, gdyż już od 2006 r. G. L. mogła starać się o uzyskanie wymaganych prawem dokumentów, a tego nie zrobiła. Skarżąca zarzuciła inwestorom brak wiarygodności wskazując na ukaranie G. L. za składanie fałszywych zeznań i wprowadzanie w błąd organów ścigania (powołując się na wyrok w sprawie karnej) i toczącą się w prokuraturze w Z. kolejną sprawę karną związaną z samowolnym działaniem G. L. w stosunku do budynku będącego własnością skarżącej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Dodał, że dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznym zakresie, dlatego też przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnił, że powyższe powoduje, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa z uwagi na brak w aktach sprawy ekspertyzy technicznej, gdyż do tego zobowiązany zostanie inwestor na skutek prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Również w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w razie stwierdzenia ku temu przesłanek organ I instancji wyda postanowienie zobowiązujące inwestorów do przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co się zaś tyczy braku złożenia przez inwestorów wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to kwestia ta nie mogła być przedmiotem badania przez WINB z uwagi na wadliwość postanowienia o wstrzymanie robót. Organ II instancji wskazał nadto, że w zaskarżonej decyzji odniósł się do okoliczności skazania G. L. za wykonywanie robót budowlanych bez pozwolenia właściwego organu wyjaśniając, że wyrok skazujący nie oznacza, iż inwestorami nie mogą być również inne osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja kasacyjna wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr [...] nie narusza prawa. Organ odwoławczy zasadnie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie – art. 138 § 2 k.p.a. Zbędnym wydaje się ponowne przytaczanie uchybień organu I instancji wskazanych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak należy podkreślić, że organ I instancji nie ustalił kto tak naprawdę jest inwestorem rozbudowy przedmiotowego budynku, bowiem z osnowy decyzji organu I instancji PINB w Z. nr "3" z dnia 22.03.2010r. znak: [...] wynika, że obowiązek rozbiórki przedmiotowej rozbudowy został nałożony na inwestorów G. L., D. K., E. W. i K. W., gdy tymczasem z uzasadnienia tej decyzji wynika, że inwestorem była tylko G. L.. Te sprzeczności wymagają wyjaśnienia. Poza tym zasadnie też organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji nie ustosunkował się do wniosku dowodowego E. W. z dnia 14.10.2009r. złożonego przez nią w toku postępowania administracyjnego (k. 112 akt. adm.), nie pozyskał też dokumentu stwierdzającego reprezentację małoletniego J. C. do działania przed organami administracji publicznej. Ponadto organ I instancji nie podał na jakiej podstawie ustalił krąg stron postępowania. Z powyższych ustaleń wynika, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a. i w związku z tym rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Zatem wydana decyzja kasacyjna była uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd w razie nieuwzględnienia skargi, skargę oddala.