II SA/Kr 1241/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] polegającą na wpisaniu budynku mieszkalnego przy ul. B. w J. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków stwierdza bezskuteczność czynności. M. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie o sygn. [...] dotyczącą wpisania budynku stanowiącego współwłasność skarżącej M. R. położonego na dz. ewid. [...] obr. J. gm. S. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków oraz odmowy wyłączenia tej nieruchomości z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków stwierdzonej w piśmie z dnia 7 września 2017r o sygn. [...], Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającej na wpisaniu budynku stanowiącego współwłasność skarżącej położonego na dz. ewid. [...] obr. [...] gm. S. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków i założeniu dla obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestr zabytków karty ewidencyjnej, ewentualnie o wyłączenie budynku stanowiącego współwłasność skarżącej położonego na dz. ewid.[...] obr[...] gm. S. z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W uzasadnieniu skargi M. R. wskazała, że pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. (złożonym w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N. T. w dniu 21 sierpnia 2017r.) skierowała do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wezwanie do wykreślenia budynku mieszkalnego z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków i anulowanie karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków. W odpowiedzi na to wezwanie organ pismem z dnia 7 września 2017r. (odebranym przez skarżącą w dniu 12 września) odmówił wyłączenia obiektu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Skarżąca wskazuje, że posiada zgodnie z art. 50 § 1 ppsa interes prawny do wniesienia skargi, gdyż wpisanie budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków oraz założenie karty ewidencyjnej stanowi ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego jej tytułu prawnego (prawa współwłasności) do nieruchomości. Skarżąca dowiedziała się wpisaniu budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków i założeniu dla obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestr zabytków karty ewidencyjnej w dniu 17 sierpnia 2017r. od pracownika Wydziału Budownictwa Urzędu Gminy S. K. J. podczas wizyty w urzędzie. Skarżąca pismem z dnia 18 sierpnia 2017r. (złożonym w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N. T. w dniu 21 sierpnia 2017r.) skierowała do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tryb ten określają art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a., które skarżąca przytacza - skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Następnie powołuje się na treść art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia kwestionowanej czynności, (Dz.U.2014.1446 t.j. z dnia 2014.10.24 ): "1. Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków. 2. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. 3. Włączenie karty ewidencyjnej zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków może nastąpić za zgodą właściciela tego zabytku.4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. 5. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. 6. Właściwy dyrektor urzędu morskiego prowadzi ewidencję zabytków znajdujących się na polskich obszarach morskich w formie zbioru kart ewidencyjnych". Zgodnie z treścią § 10 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661): "1. Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie; 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. 2. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Zarazem § 14 tego rozporządzenia stanowi, że: 1. Wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. 2. Generalny Konserwator Zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do krajowej ewidencji zabytków po otrzymaniu tej karty od wojewódzkiego konserwatora zabytków. § 15. O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków". Skarżąca podniosła, że dane zawarte w Karcie ewidencyjnej obiektu nieruchomego nie są zgodne z prawdą a wpis do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków nie był poprzedzony jakimikolwiek działaniami zmierzającymi do ustalenia zabytkowego charakteru budynku. W karcie ewidencyjnej budynku zlokalizowanego w miejscowości, J. ul. [...], [...] ,jako data powstania budynku została wskazana I połowa XX w. podczas gdy budynek został faktycznie wybudowany w 1963 r a zatem w II połowie XX w . Ponadto od czasu wybudowania budynku skarżąca wraz ze swoim mężem dokonywali remontów oraz przebudowy wnętrza budynku, które dostosowały budynek do obecnych standardów charakterystycznych dla współczesnych budynków mieszkalnych. Podczas remontu dokonanego ok 25 lat temu dach domu został przykryty blachą płaską w miejsce dachówek . Następnie ok 20 lat temu w budynku została wymieniona cała instalacja elektryczna . W kuchni został skuty tynk znajdujący się na ścianach, w którego miejsce zostały zamontowane płyty gipsowo kartonowe oraz położone płytki ceramiczne nad zlewem. Na I kondygnacji we wszystkich pomieszczeniach zostały zamontowane panele podłogowe.W budynku na I i II kondygnacji zostały zainstalowane grzejniki centralnego ogrzewania oraz wybudowana kotłownia. W części werandy wymurowano z pustaków łazienkę. Na II kondygnacji budynku zostały wykonane 2 łazienki, wyłożone płytkami ceramicznymi. Wykonane prace budowlane wewnątrz budynku świadczą zdaniem skarżącej o tym że jest to budynek współczesny nieposiadający poza zewnętrznymi ścianami wykonanymi z płazów jakiegokolwiek zabytkowego charakteru. Z analizy treści karty ewidencyjnej obiektu nie wynika, z jakich powodów została założona karta ewidencyjna zabytku. Opracowanie karty ewidencyjnej zawiera braki .Nie wiadomo, kto jest jej autorem oraz jaka jest dokładna data opracowania. Karta ewidencyjna pomimo istniejącej rubryki nie została przez nikogo podpisana. Dane zawarte w karcie ewidencyjnej w żaden sposób nie odzwierciedlają stanu faktycznego budynku ani nie uzasadniają jego ewentualnego zabytkowego charakteru. Następnie skarżąca powołała się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2017r. , sygn.. II SA/Kr 26/17, zgodnie z którym : "z treści karty powinno wynikać lapidarne merytoryczne uzasadnienie właściwego organu o właściwości szczególnej fachowego w dziedzinie, którą administruje, dlaczego, z jakich powodów materialnoprawnych obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 pkt. 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Nie jest zgodne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) dokonywanie przez arbitralne czynności materialnotechniczne organu kwalifikacji nieruchomości, z której wynikają skutki prawne dla właściciela w sposób niekontrolowalny od strony meritum podejmowania tej czynności. (...)Zdaniem Sądu I instancji, wpis w wojewódzkiej ewidencji, który materializuje się/realizuje się przez założenie karty zabytku i włączenie jej do rejestru zabytków powinien odzwierciedlać stan faktyczny, który powinien mieć oparcie w stosownej dokumentacji uzasadniającej w szczególności przyczyny i zakres ochrony konserwatorskiej. To, że ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisu do rejestru zabytków, który wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, nie oznacza, że wpisem/włączeniem do ewidencji zabytków organ administracji może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli tych nieruchomości, prowadząc do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności wyrażoną art. 21 ust. 1 i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP. Skoro § 14 ww. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. podnosi, że: 1. Wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację, to w świetle tego przepisu i powyższych ustaleń jest oczywiste, że dane zawarte w karcie ewidencyjnej powinny chociażby w minimalnym, podstawowym zakresie odzwierciedlać, dokumentować, uzasadniać, komentować zabytkowy ustawowy wymiar obiektu, dla którego założona jest karta ewidencyjna." W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz. U. z 2016r. póz. 1887, z późn. zm.): "Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa". Budynek jest obiektem nieruchomym, w związku, z czym włączenie go do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wymaga uzyskania zgody właściciela. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei zgodnie żart. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania - zabytki nieruchome będące, w szczególności: a) krajobrazami kulturowymi, b) (ładami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, c) dziełami architektury i budownictwa, d) dziełami budownictwa obronnego, e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, f) cmentarzami, g) parkami, ogrodami i innymi formami i projektowanej zieleni, h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Organ stwierdził, ze podjęcie zaskarżonej czynności znajdowało oparcie w przepisach, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej bezskuteczności. Procedura umieszczenia zabytku w wojewódzkiej ewidencji nie polega na prowadzeniu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie informowania strony - właściciela o założeniu karty ewidencji obiektu. Stanowisko to również aprobuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2016r. (II SA/Rz 1596/15): "Analiza przepisów ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków pozwala stwierdzić, że pewną swobodę, która oczywiście nie oznacza dowolności, ustawodawca pozostawił również obecnie wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w kwalifikowaniu obiektu, jako zabytek, który nie podlega wpisaniu do rejestru zabytków, a jedynie ujęciu w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Umieszczenie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi natomiast czynność administracyjnoprawną, rozstrzygającą, stanowiącą oświadczenie woli organu konserwatorskiego. Nie wymaga ono sformalizowanego działania, a nawet powiadomienia właściciela zabytku ujętego w ewidencji o zamiarze czy fakcie umieszczenia tam jego nieruchomości. Nie prowadzi się w tym zakresie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie wydaje się decyzji administracyjnej i nie sporządza pisemnego uzasadnienia, które odzwierciedlałoby motywy i przesłanki podjęcia czynności przez organ, trudno, zatem zarzucić organowi, jak chcą skarżący, braku wykazania, że obiekt spełniał warunki "zabytkowości" na etapie podejmowania zaskarżonej czynności. Z tych samych powodów, skoro w rozpoznawanej sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne, nie może być mowy o naruszeniu przepisów je regulujących". Działania organu stanowią czynność (o charakterze materialno-technicznym) z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Budynek zdaniem organu charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może zostać ujęty w ewidencji. Nie jest natomiast konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki Konserwator Zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. Taka opinia została wydana w trakcie oględzin przeprowadzonych w terenie obiektów zabytkowych w J. w sierpniu 2015 r. przez uprawnionego inspektora ochrony zabytków oraz kierownika Delegatury WUOZ w N. T.. Zarzut skarżącej, iż informacje zawarte w Karcie ewidencyjnej nie są zgodne z prawdą, mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czasu powstania budynku. Nie sposób jednoznacznie stwierdzić, jaki jest czas powstania obiektu podczas jego oględzin, zwłaszcza, jeżeli dotyczy to obiektów budownictwa mieszkalnego drewnianego. Informacje dotyczące powstania budynku, pozyskane z treści skargi od Pani M. R. posłużą do aktualizacji informacji na Karcie. Nie mniej jednak to nie data powstania budynku decyduje o uznaniu obiektu za zabytek w myśl ustawy o ochronie zabytków. Informacje - zwłaszcza te dotyczące czasu powstania - mogą być uzupełniane. Pozostałe informacje z karty zawierają podstawowe dane dotyczące obiektu. Zostały przygotowane zgodnie z wytycznymi określonymi w Rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem z dnia 26 maja 2011 r. (Dz.U. nr 113, póz. 661). Pogląd skarżącej, że obiekt nie spełnia kryteriów zabytku w rozumieniu przepisów ustawia wynikać ma także z faktu, iż jego ochrona nie leży w interesie społecznym, co nie jest prawdą. Nieprawdziwe są zarzuty, że karta nie posiada wszystkich informacji jak autor karty, data powstania karty czy podpis sporządzającego kartę. Organem właściwym do rozstrzygnięcia tej kwestii jest wojewódzki konserwator zabytków i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Określone w ustawie wartości (artystyczna, naukowa lub historyczna) oraz interes społeczny stanowią warunek uznania "dobra kultury" za zabytek. Budynek należący do skarżącej (stanowi przykład zachowania typowych elementów budownictwa, cech stylistycznych i sposobu budowania charakterystycznych dla regionu górskiego. Obiekt posiada cechy budownictwa podhalańskiego i jest cenny dla miejscowości J., dokumentując przebieg historii tej miejscowości. Jest przykładem domu drewnianego budowanego wg. określonych zasad, z zastosowaniem pewnych charakterystycznych elementów, zdobień, technik budowlanych, proporcji, kątów nachylenia dachów itp. Włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków budynek jest przykładem architektury podhalańskiej, pomimo iż znajduje się na terenie Pienin. Budynek utworzony na planie prostokąta, orientowany kalenicowo do drogi dojazdowej. Posadowiony na częściowo tynkowanej podmurówce. Drewniane ściany wykonane w typowej dla regionu Podhala konstrukcji wieńcowej - w części parteru na tzw. "zamek węgłowy" z ostatkami, a w części poddasza szalowanie deskami na tzw., jodełkę". Szczytowe ściany elewacji bocznych częściowo oszalowane deskami (szalunek poziomy oraz "na jodełkę"). Szczelina pomiędzy belkami została wypełniona włóknem - pakułami/sznurem. Stolarka okienna, skrzynkowa, z podziałami pionowymi, drewniana, w białej kolorystyce. Drzwi drewniane w kolorze korespondującym ze ścianami budynku. Konstrukcja dachu dwuspadowego, z otwarciem pulpitowym od strony ulicy, krytego blachą płaską w kolorze brązu wraz z obróbką blacharską. Obiekt stanowi przykład budynku mieszkalnego zachowanego w typowej formie oraz w autentycznej substancji. Posiada zwartą bryłę, pierwotny rzut, detal architektoniczny oraz nienaruszoną kompozycję elewacji. W związku z powyższym jest cennym przykładem lokalnej tradycji budownictwa drewnianego na terenie południowej Polski. Karta ewidencyjna obiektu została założona w sierpniu 2015 roku oraz podpisana przez inspektora ochrony zabytków p. A. P.. Zabytkowy charakter obiektu włączonego do ewidencji został przez organ prawidłowo zweryfikowany podczas oględzin w terenie obiektów zabytkowych w sierpniu 2015r. To specjalistyczne organy konserwatorskie są uprawnione do oceny, czy określony obiekt stanowi zabytek. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Terminowość wniesienia skargi (art. 52 § 3 i 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.)) nie budzi wątpliwości Sądu i nie była przedmiotem zarzutu organu. Skarżąca M. R. dowiedziała się o wpisaniu budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków i założeniu dla obiektu karty ewidencyjnej w dniu 17 sierpnia 2017r. Pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r skierowanym do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu odpowiedzi z dnia 7 września 2017 r wniosła w dniu 25 września 2017 r skargę do WSA w Krakowie za pośrednictwem organu. Wpis do ewidencji podlega kontroli sądowej, jako "czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa " w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca posiada zgodnie z art. 50 § 1 ppsa interes prawny do wniesienia skargi, gdyż wpisanie budynku zlokalizowanego w miejscowości J., ul. [...], [...] do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków oraz założenie karty ewidencyjnej dla tego budynku mieszkalnego stanowi ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego skarżącej tytułu prawnego (prawa współwłasności) do nieruchomości. Wpis do ewidencji zabytków powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej tzn. w określonych sytuacjach potrzebne są uzgodnienia konserwatorskie, wynikające z przepisów prawa budowlanego. W tej sytuacji wpisy prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich, zatem nie może być dowolności w ich dokonywaniu. Włączenie nieruchomości do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków jest czynnością jednostronną, niezależną od woli właściciela, do której wprost nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w sprawie wpisu nie prowadzi się postępowania administracyjnego. Choć ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji, ani nie określił żadnej szczególnej formy rozstrzygnięcia jaką powinien przybrać wpis, nie oznacza to jednak dowolności i arbitralności w tym względzie, bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji. Ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków. Przy prowadzeniu ewidencji należy mieć na względzie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2017.2187 t.j.) zawierający ustawową definicję zabytku. Zabytek, to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; Zatem słusznie wskazuje skarżąca, że do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz. U. z 2016r. póz. 1887, z późn. zm.): "Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa". Według § 10 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661): "1. Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki:1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość;4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. 2. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Stosownie do § 14 tego rozporządzenia: 1. Wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. 2. Generalny Konserwator Zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do krajowej ewidencji zabytków po otrzymaniu tej karty od wojewódzkiego konserwatora zabytków. § 15. O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków". W kontrolowanej sprawie brak dokonania przez organ ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia budynku w ewidencji zabytków sprawia, że czynność ta nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji. Nie dokonano w tym względzie żadnych analiz czy badań. Na organie administracji spoczywał obowiązek sformułowania oceny wartości zabytkowej obiektu, jego cech, które charakteryzują obiekt i uzasadniają objęcie go szczególną ochroną. Z treści karty, bądź dołączonych dokumentów powinno wynikać uzasadnienie właściwego organu, z jakich powodów merytorycznych obejmuje obiekt kartą, jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ust 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności, jakie są przyczyny i zakres ochrony konserwatorskiej. To zaniechanie zbadania spełnienia przez obiekt przesłanek z art. 3 pkt 1-2 ustawy o ochronie zabytków sprawia, że na etapie kontroli sądowej byłaby to kontrola przedwczesna. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r , sygn. akt II OSK 2189/13 (rozpoznając skargę kasacyjną dotyczącą gminnej ewidencji zabytków) opiera się to na błędnym założeniu, że niestosowanie przepisów kpa w sprawie wskazania obiektu do ujęcia w ( gminnej) ewidencji zabytków znosi obowiązek dokonania przez organ ustaleń odnoszących się do tej kwestii oraz ich prawidłowego udokumentowania celem wykazania że działanie organu gminy było zgodne z prawem. W przekazanych aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dokumentów świadczących o pogłębionej analizie zabytkowego charakteru obiektu wpisanego do ewidencji. Z notatki z oględzin z dnia 20 sierpnia 2015 r wynika jedynie ogólnie, że dokonano "oględzin i waloryzacji obiektów położonych w m. J. pod względem wartości zabytkowych, historycznych i naukowych" a następnie wytypowano 44 obiekty z terenu m. J., jako "charakterystyczne dla budownictwa pienińskiego". Brak konkretnej analizy przyczyn uzasadniających wpis, nawet w jakiejkolwiek uproszczonej formie sprawia, że dokonanie wpisu do ewidencji zabytków obiektu na dz. ewid. [...] gm. S. stanowiło dowolne działanie organu, a przecież to prawidłowość wpisu ma stanowić przedmiot kontroli sądu. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r , sygn. akt II SA/Kr 26/17. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) . Skarżąca nie domagała się zwrotu kosztów postępowania (oświadczenie na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r).