II SA/Kr 1246/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. N. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Starosta [...] decyzją z 10.06.2020, znak: [...], na podstawie art. 124b ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, ze zm.) na wniosek [...], orzekł: - w punkcie 1 o zobowiązaniu A. N. do udostępnienia [...] w R. położonej w obrębie R.-S., jednostka ewidencyjna [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...], objętej księgą wieczysta, nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M. w celu wykonania czynności związanych z usunięciem awarii sieci c.o. i c.c.w. będącej własnością Spółdzielni, zlokalizowanej na przedmiotowej nieruchomości, polegających na: a/ lokalizacji miejsca wycieku przy zastosowaniu metody iteracyjnej; b/ usunięciu awarii poprzez założenie opasek, a w przypadku nieskuteczności tej pierwszej metody na wymianie odcinka rurociągu w miejscu wycieku; c/ przykryciu kanału, zasypaniu wykopów i przywróceniu terenu do stanu pierwotnego; - w punkcie 2 o ustanowieniu obowiązku udostępnienia nieruchomości opisanej w punkcie 1 na okres 30 dni, licząc od dnia rozpoczęcia robót; - w punkcie 3 o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z 21.05.2020 r., uzupełnionym pismami z 26.05.2020 r. oraz z 4.06.2020 r., [...] w R. wniosła o wydanie decyzji zobowiązującej A. N. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] położonej w R. w celu wykonania czynności umożliwiających usunięcie awarii ciągu ciepłowniczego należącego do spółdzielni zasilającego budynki przy ul. [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na przełomie kwietnia i maja 2020 roku nastąpiła awaria w instalacji co i ccw. Przeprowadzone 19.05.2020 r. badanie kamerą inspekcyjną, wykazało, że woda wycieka od strony posesji prywatnej (działka ewid. nr [...]) w odległości dalszej niż 6m od granicy drogi dojazdowej (Wiejska), co wskazuje na działkę [...]. Wyciek z wody z instalacji ciepłowniczej wynosi ponad 1m3 na dobę i stale się powiększa. Niemożność usunięcia awarii w instalacji c.o. i c.c.w. powoduje szereg negatywnych skutków w postaci pozbawienia 60 mieszkań centralnego ogrzewania i ryzyko pozbawienia również ciepłej wody użytkowej, zagrożenie dewastacji środowiska (ciepła woda) oraz uszkodzenia drogi gminnej, straty materialne, zagrożenie dla funkcjonowania całej sieci. Do wniosku dołączono korespondencję spółdzielni z właścicielką nieruchomości A. N., która potwierdza brak zgody właścicielki na prowadzenie prac na działce ewid. nr [...]. Organ wyjaśnił, że wydanie decyzji w trybie 124b ust. 1 u.g.n. uwarunkowane jest istnieniem dwóch przesłanek. Po pierwsze zobowiązanie właściciela do udostępnienia jego nieruchomości musi nastąpić w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem lub usuwaniem awarii urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się na tej nieruchomości niezależnie od tego, czy urządzenia te zostały wybudowane w ramach zajęcia nieruchomości na podstawie uprzedniej decyzji o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, a także usuwaniem z gruntu tych urządzeń. Po drugie wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124b ust. 1 w/w ustawy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Organ stwierdził, że przez nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...] położoną w [...] przebiega sieć c.o. i c.c.w., która nie stanowi jej części składowej, a jest fragmentem ciągu ciepłowniczego należącego do [...] w R.. Zgodnie z informacją przedstawioną przez Spółdzielnię sieć została wybudowana na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z 13.08.1967 r., znak: [...] wydanej na podstawie art. 35 ustawy z 13.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z odpisem tej decyzji osobom upoważnionym przez właściwy organ lub przedsiębiorstwom państwowym przysługiwało prawo dostępu do sieci kanalizacyjno-wodociągowej, kanału ogrzewczego i sieci n.n. w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Odpis w/w decyzji nie zawiera w swej treści informacji, czy orzeczenie to jest ostateczne, a co zatem idzie czy podlega wykonaniu. Jednak w ocenie organu okoliczność ta nie ma większego znaczenia dla możliwości zastosowania regulacji z art. 124b u.g.n. Dalej organ – odwołując się do orzecznictwa – wywodził jak należy rozumieć pojęcia konserwacji, remontów oraz awarii. Organ uznał, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, że faktycznie zaistniała awaria sieci c.o. i c.c.w. Z dokumentów przekazanych przez spółdzielnię wynika, że 10.05.2020 r. system sterowania kotłownią zarejestrował zwiększone ubytki wody sieciowej w układzie c.o. na os. Poniatowskiego. Z przedłożonych wykresów urządzeń kotłowni jasno wynika, że od 10.05.2020 r. nastąpił gwałtowny wzrost ubytków wody oraz wystąpił spadek ciśnienia statycznego w sieci cieplnej (wykres ciśnienia w rurociągu powrotnym). Dla porównania w miesiącu kwietniu urządzenia te rejestrowały nieznaczne wielkości straty wody w sieci cieplnej. Ustalono, że woda wycieka od strony posesji prywatnej (tj. działki ewid.nr [...]) w odległości większej niż 6m od granicy drogi dojazdowej (Wiejska). Na załączonym filmie widać faktycznie lejącą się wodę oraz rurociąg w zniszczonym stanie. Zostało to potwierdzone również badaniem kamerą inspekcyjną kanału ciepłowniczego. Awaria ta i czynności niezbędne do jej usunięcia odpowiadają hipotezie art. 124b u.g.n. Objęte wnioskiem spółdzielni czynności planowane do wykonania na nieruchomości mieszczą się w katalogu czynności objętych treścią tego przepisu. W wyniku przeprowadzonych czynności nie ulegną zmianie ani trasa istniejącej sieci cieplnej, ani jej parametry przesyłowe. Czynności polegające na: lokalizacji miejsca wycieku przy zastosowaniu metody iteracyjnej; usunięciu izolacji i ocenie stanu technicznego sieci, a następnie na założeniu opasek, a w przypadku nieskuteczności tej pierwszej metody na wymianie odcinków rurociągów w miejscu wycieku oraz przykryciu kanału, zasypaniu wykopów i przywróceniu terenu do stanu pierwotnego, pozwolą na usunięcie awarii sieci i na przywrócenie normalnego funkcjonowania urządzenia przesyłowego. Rokowania przeprowadzone z A. N. - właścicielką działki ewid. nr [...] - nie doprowadziły do wyrażenia zgody na udostępnienie działki celem przeprowadzenia wyżej opisanych czynności. Zważywszy na stanowisko właścicielki nieruchomości, która kwestionowała legalność wykonanej sieci oraz domagała się jej przebudowy organ wyjaśnił, że nie jest w przedmiotowym postępowaniu uprawniony do badania ani kwestii legalności posadowienia określonych urządzeń na nieruchomości, ani kwestii prowadzenia rozmów między Spółdzielnią a właścicielką nieruchomości co do ewentualnej zmiany trasy przebiegu sieci. Prowadzone w 2019 roku rozmowy między Zarządem Spółdzielni a A. N. co do znalezienia różnych rozwiązań dla przebudowy ciągu ciepłowniczego pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie. Starosta nie jest również organem kompetentnym do badania legalności robót wykonywanych przez spółdzielnię na gruncie [...] Ponadto z pisma spółdzielni z 4.06.2020 r. wynika, iż brak zgody właścicielki na wejście na działkę ewid. nr [...] spowodował, że spółdzielnia zrezygnowała z przebudowy, a jedynie ograniczono się do wyremontowania tych odcinków sieci, które leżą na działkach Spółdzielni. Odnośnie zarzutów A. N. co do dokumentów przedłożonych przez spółdzielnię, a potwierdzających awarię sieci organ wyjaśnił, że brak podpisu na notatkach nie dyskredytuje ich jako dowodu w sprawach, brak notatki z przeprowadzonych czynności badania kamerą uzupełniony został oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, które potwierdza wystąpienie awarii i uściśla miejsce przeprowadzenia badania, nagranie (załącznik nr 7 do pisma Spółdzielni 4.06.2020 r.) z zapisem "luźnej" rozmowy osób przy nim obecnych nie może stanowić dowodu potwierdzającego brak problemów z wodą po godz. 14, co do źródła pochodzenia wody. W ocenie organu przedłożone przez spółdzielnię dokumenty potwierdziły awarię sieci i zarzuty A. N. o braku awarii nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Organ podkreślił, że w ramach prowadzenia postępowania rola starosty sprowadza się do ustalenia, czy czynności objęte wnioskiem mieszczą się w pojęciach konserwacji, remontu, czy jak w przedmiotowej sprawie usunięcia awarii ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących oraz czy właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na prowadzenie tych prac. Zawieranie w decyzji jakichkolwiek innych nakazów czy zakazów jest w świetle prawa niedopuszczalne. Przywrócenie nieruchomości do stanu pierwotnego jest obowiązkiem podmiotu występującego o wydanie zezwolenia na udostępnienie nieruchomości i wynika z mocy samego prawa (art. 124b ust. 3 w związku z art. 124 ust. 4 u.g.n.). Podobnie organ nie może wypowiadać się co do kwestii zajęcia pasa drogowego drogi gminnej. Z kolei odnosząc się do uwag A. N. dotyczących naprawiania awarii przy użyciu opasek bez stosowania wymiany istniejących rur na nowe preizolowane organ podał, że spółdzielnia w piśmie z 4.06.2020 r. wskazała, że w pierwszej kolejności podejmowana będzie próba usunięcia awarii za pomocą opasek, a dopiero gdy to okaże się nieskuteczne "będą wymieniać rurociągi". Cytując rozważania prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 5.10.2017 r., sygn. akt II SA/Ke 339/17 organ podniósł, że usunięcie awarii może również wiązać się z koniecznością wymiany uszkodzonego fragmentu sieci nowym elementem (w tym przypadku nową rurą), jeśli założenie opaski nie przynosi pożądanego efektu (awaria nie ustępuje), ważne jest przy tym jednak to, by parametry sieci (trasa przebiegu, długość, moc przesyłu) nie uległy zmianie. W piśmie z 26.05.2020 r. spółdzielnia zapewniła, że wymiana uszkodzonych odcinków na nowe nastąpi przy zachowaniu tej samej trasy i tych samych parametrów przesyłowych, które posiada istniejąca sieć cieplna. Odwołanie od ww. decyzji złożyła A. N., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami ze względu na fakt, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. Odwołująca zarzuciła również niezastosowanie art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane i pominięciu, że linia ciepłociągu stanowiąca przedmiot planowanych prac jest obiektem liniowym do którego należy odnieść konieczność zachowania tożsamych (o takich samych rozmiarach) materiałów. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Wojewoda decyzją z 24.09.2020 r., znak [...], na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że art. 124b u.g.n. nie wymaga przeprowadzania rokowań w celu uzyskania zgody. W praktyce jednak, w wielu wypadkach, dojdzie do wymiany korespondencji, która w istocie będzie stanowiła rokowania. Brak zgody będzie oznaczać milczenie lub stawianie warunków, których przedsiębiorca nie będzie chciał spełnić. W świetle znajdującej się w aktach sprawy korespondencji nie budzi wątpliwości, że A. N. nie wyraziła zgody na udostępnienie należącej do niej nieruchomości. W art. 124b ust. 1 u.g.n. ustawodawca posłużył się pojęciem "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii", przy czym w samej ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zawarto definicji tak opisanych czynności. W celu interpretacji ww. pojęcia organ przytoczył fragment uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami tj. ustawy z 24.09.2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 200, poz. 1323), którą wprowadzono omawianą regulację. Konkludował, że z powyższego wynika, iż wymienione w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności winny być związane z konserwacją, remontami lub usuwaniem awarii określonych obiektów linowych, a więc mają służyć ogólnie określonej konserwacji i utrzymywaniu w należytym stanie, jak również usuwaniem awarii takich obiektów. Organ odwołał się do definicji remontu określonej w art. 3 pkt 8 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), a także przytoczył rozważania sądów administracyjnych odnośnie rozumienia pojęć "konserwacja", "bieżąca konserwacja" oraz "remont" na gruncie omawianego przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.04.2006 r., sygn. II OSK 704/05, wyrok WSA w Poznaniu z 15.04.2016 r., sygn. akt. II SA/PO 33/16). Podkreślił, że intencją ustawodawcy było usprawnienie dokonywania przez odpowiednie jednostki czynności służących konserwacji i utrzymaniu w należytym stanie sieci i urządzeń przesyłowych oraz usuwaniem awarii. Stąd planowane prace polegające na naprawie rurociągów centralnego ogrzewania (c.o.) i ciepłej wody użytkowej (c.c.w.), które z uwagi na zły stan techniczny często ulegają awariom, co stało się na przełomie kwietnia i maja 2020 r. i spowodowało zaburzenia w dostarczaniu ciepła i ciepłej wody użytkowej do budynków nr [...] i nr [...] przy ul. [...], stanowią prace remontowe, o których mowa w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego i w związku z tym zasadnym jest stwierdzenie, że planowana inwestycja mieści się w ramach uregulowanej art. 124b ust. 1 u.g.n., dopuszczalnej ingerencji w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Również planowane usunięcie awarii poprzez założenie opasek, a w przypadku nieskuteczności tej pierwszej metody na wymianie odcinka rurociągu w miejscu wycieku, mieści się w ramach uregulowanej art. 124b ust. 1 u.g.n., dopuszczalnej ingerencji w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zostały zatem spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124b, uzależniające zobowiązanie przez starostę, właściciela oraz innych osób, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii opisanych wyżej obiektów liniowych oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych obiektów liniowych. Dodatkowo organ wskazał na treść art. 124b ust. 4 u.g.n. odnoszący się do uzyskania odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości. A. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77§ 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. nie uwzględnienie wyjaśnień skarżącej, nieprzeprowadzenie wizji lokalnej i sprawdzenie w terenie załączonych przez Spółdzielnię Lokatorsko-Własnościową w Rabce-Zdroju dowodów tj. fotografii, filmu i oświadczeń, na podstawie których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wywodzono, że organ I instancji zaniechał podjęcia czynności w terenie zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, opierając się w całości na dowodach przedstawionych przez spółdzielnię i pomijając stanowisko skarżącej. Tymczasem skarżąca w toku postępowania administracyjnego wyjaśniała, że teren przedmiotowej działki jest idealnie suchy zatem mało prawdopodobne, aby 1m3 ciepłej wody na dobę nie uwidocznił się na jej powierzchni. Zimna woda spływająca po ścianach kanału, w którym znajdują się rury ciepłownicze w suchej otulinie, może pochodzić z gruntu lub z innego miejsca. Powyższe twierdzenia nie zostały zweryfikowane przez organ. Wyciekająca woda wydobywała się z gruntu z dala od rur ciepłowniczych zatem pochodziła z innego źródła (w korespondencji skarżąca sugerowała, że mogą to być wody gruntowe), ponadto była zimna, co można było stwierdzić dotykiem. Pod pozorem awarii spółdzielnia przeprowadziła modernizację całego odcinka sieci c.o. i c.c.w. Spółdzielnia dokonała dwóch przekopów na głębokości i szerokości około dwóch metrów i długości dziesięciu metrów przedmiotowej działki. W obrębie przekopanego obszaru nie stwierdzono awarii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, a Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20.03.2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o COVID) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 3 lipca 2021 r., przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r. nr [...] w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, z dniem 17 października 2020 r. W WSA we Krakowie zostały odwołane rozprawy, a działalność orzecznicza Sądu prowadzona była w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Dlatego też, z braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, zarządzeniem przewodniczącego wydziału z 31.05.2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia przepisów art. 124b ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, ze zm.) - dalej "u.g.n.", które stanowiły podstawę wydanej w sprawie decyzji. Stosownie do art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1 (art. 124b ust. 2 u.g.n.). Decyzji takiej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 124b ust. 2a). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (art. 124b ust. 3 u.g.n.). Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 124b ust. 5 u.g.n. obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, podlega egzekucji administracyjnej. Przesłankami zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. są więc: wystąpienie konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń i jednoczesny brak zgody na takie udostępnienie właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości. Wniosek powinien pochodzić od podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Konserwacja, remonty oraz usuwanie awarii mogą dotyczyć tylko takich ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, które nie należą do części składowych nieruchomości. Ocena planowanych prac winna uwzględniać specyfikę konkretnej sprawy i powinna nawiązywać do definicji legalnych zawartych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w innych aktach prawnych. Należy zatem stwierdzić, że zasadne są zarzuty sformułowane w skardze dotyczące niewyjaśnienia w wystarczającym stopniu przez organy administracji publicznej istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Dokonanie prawidłowych ustaleń, zwłaszcza w zakresie domniemanej awarii, stanowiło warunek konieczny wydania decyzji zgodnej z prawem. W ocenie Sądu, ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedstawionych wraz ze skargą, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie wynika, że na terenie działki nr [...] należącej do skarżącej doszło do awarii w postaci nieszczelności kanału ciepłowniczego i wycieku wody. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do zaistnienia awarii opierając się na: "wydruku z systemu" wykazującego w dniu 10.05.2020 r. zwiększony ubytek wody sieciowej w układzie c.o., "wykresach urządzeń kotłowni" wykazujących wzrost ubytków wody od 10.05.2020 r. oraz spadek ciśnienia w sieci, notatkach służbowych sporządzonych w dniach 11-13.05.2020 r. oraz badaniach przeprowadzonych kamerą inspekcyjną. Spółdzielnia przez cały czas trwania postępowania, w tym składając również na wezwanie organu dodatkowe wyjaśnienia, wskazywała, że wejście na teren nieruchomości uzasadniony jest zaistniałą awarią i planowane czynności zmierzają wyłącznie do jej usunięcia. Nie sposób wszakże pominąć, że Spółdzielnia zleciła sporządzenie projektu przebudowy rurociągów cieplnych. W projekcie tym podano, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Rabczańską Spółdzielnie Mieszkaniową dotyczy działek: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Tymczasem projektem przebudowy objęta została również działka [...]. Analizując powołany przez organ materiał dowodowy należy zauważyć, że istotnie na k. 142-143 akt administracyjnych znajdują się notatki służbowe sporządzone przez pracowników spółdzielni, w których wskazano, że w dniu 10.05.2020 r. doszło do wycieku wody w "układzie c.o". Należy jednak zwrócić uwagę, że wynika z nich jedynie to, że doszło do nieszczelności w układzie c.o. [...] oraz że nie zaobserwowano wycieku wody na odcinku sieci przebiegającym w kanale pod ul. [...], gdyż nie stwierdzono wydobywającej się na powierzchnię pary wodnej. A zatem sporządzone notatki nie mogły same w sobie stanowić wystarczającego dowodu, że do wycieku doszło na terenie działki skarżącej. Dowodu takiego nie mogły tym bardziej stanowić tabele i wykresy przedstawione na dalszych kartach akt administracyjnych, gdyż wskazują one jedynie na ubytek wody poczynając od 10.05.2020 r. i zmiany w układzie ciśnieniowym, co w żaden sposób nie pozwala na powiązanie tych okoliczności z awarią, jaka miała wystąpić na działce [...]. Nie wiadomo zresztą na podstawie czego i przez kogo zostały wykonane, co stawia pod znakiem zapytania ich wiarygodność. Natomiast z kluczowymi dowodami mającym potwierdzać wyciek wody na nieruchomości skarżącej tj. zapisem z nagrań kamerą wykonanych w dniach 18 i 19.05.2020 r. Sąd nie mógł się zapoznać, albowiem nie zostały one dołączone do akt sprawy. Wymowne jest przy tym, że z ww. czynności nie został sporządzony żaden protokół czy też notatka, dokumentujące dane uczestników tego zdarzenia, dokładne miejsce przeprowadzenia badania, dane techniczne wykorzystanego sprzętu i wreszcie dokonane ustalenia. W ocenie Sądu, organy przy analizie zaistnienia przesłanek do wydania decyzji winny były uwzględnić szerszy kontekst sprawy. Nie ulega wątpliwości, że Spółdzielnia planowała przeprowadzić modernizację sieci ciepłowniczej, o czym świadczą materiały dołączone do akt sprawy, w tym liczna korespondencja pomiędzy spółdzielnią a skarżącą oraz znajdująca się w aktach część projektu wykonawczego dla inwestycji: "Przebudowa istniejących rurociągów cieplnych do budynków nr [...]" - os. przy ul. [...]. Zauważyć w tym miejscu należy, że z dostępnych fragmentów projektu wykonawczego wynika, że obejmował on 8 rysunków, w tym: rys. 1 - Plan zagospodarowania, rys.2 - Sytuacja rurociągów - stan istniejący, rys.3 - Schemat montażowy, rys.8 - Przekrój przez istniejący kanał cieplny. Spółdzielnia przedłożyła jedynie rysunek nr 1 i 3. Tymczasem dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego istotnym było ustalenie parametrów dotychczasowego rurociągu. Na stronie 15 akt administracyjnych znajduje się kserokopia rysunku z pieczęcią, że stanowi dokument z narady koordynacyjnej w Starostwie Powiatowym w N. T. z dnia 25.06.2019 r., z którego wynika, że istniejący wodociąg c.w.u. na działce [...] przeznaczony jest do likwidacji. Z kserokopii rysunku na k.14 akt wynika z kolei, że na działce nr [...] projektowana jest przebudowa istniejącego wodociągu – rury VAVIN 15 Ř 75 x 6,8. Na rysunku z k.12 odnośnik "projektowana przebudowa istniejących wodociągów r. LOGSTOR 2 X Ř 88,9/160 wskazuje na działkę [...]. W opisie projektu (k.18 akt) podano, że ciąg główny rurociągów c.o. to odcinek od budynku nr [...] do budynku nr [...] (rurociągi 2 x Ř 88,9/160) na całej długości wykonany będzie z rur preizolowanych LOGSTOR ROR. Powyższe zdaje się wskazywać, że zaprojektowano położenie rurociągu o innej średnicy niż istniejącego. Nadto, w projekcie wykonawczym wskazano, że przebudowa obejmuje wymianę na wszystkich odcinkach istniejących rurociągów stalowych ułożonych w kanale na rurociągi preizolowane systemu LOGSTOR-ROR, co istotne - "dostosowując projektowane średnice do zapotrzebowania ciepła dla potrzeb c.o. i c.w.u." Wreszcie, Spółdzielnia kilkakrotnie powoływała się w pismach adresowanych do skarżącej na konieczność usunięcia "poważnej" awarii sieci ciepłowniczej. Należało zatem zestawić treść korespondencji kierowanej do skarżącej z dowodami wskazującymi na zaawansowanie prac Spółdzielni na rzecz przebudowy sieci. W szczególności z pozyskanymi przez organ: projektem wykonawczym przebudowy sieci z lipca 2019 r. autorstwa firma A z siedzibą w K., zezwoleniem Burmistrza [...] na zlokalizowanie odcinka sieci cieplnej oraz odcinka sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...], uzgodnieniem Starosty [...] lokalizacji przebudowy sieci c.o. Ocenie organu, w tym również wiarygodności przedłożonych przez Spółdzielnię (dla ustalenia wystąpienia awarii) dowodów okoliczności te powinny być wzięte pod uwagę. Celem ustalenia, że wniosek Spółdzielni złożony w trybie art. 124b u.g.n. nie zmierzał do zrealizowania planowanej inwestycji z naruszeniem przepisów prawa, organy administracji publicznej winny szczególnie wnikliwie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Wymóg ten nabiera szczególnego uzasadnienia w kontekście twierdzeń samej skarżącej, która w piśmie z 1.06.2020 r. wyraziła obawy, że spółdzielnia pod pretekstem awarii zmierza do wykonania nowego rurociągu cieplnego w poprzedniej lokalizacji. Organy zignorowały zupełnie informację zawartą w ww. piśmie, że spółdzielnia dokonuje etapami przebudowy istniejących rurociągów, realizując planowaną już w 2019 r. inwestycję, i to pomimo tego, że wypowiedź ta została uwiarygodniona materiałem zdjęciowym. Obawy skarżącej znajdują dodatkowe potwierdzenie w treści omawianych wyżej notatek służbowych. Mianowicie w notatkach służbowych z 11.05.2020 r. oraz 12.05.2020 r. zaznaczono, że udział w czynnościach brał A. M. – prezes firmy firma A "modernizującej system centralnego ogrzewania na os. [...]". W tak zarysowanym stanie faktycznym należało ustalić, jakie roboty budowlane prowadzi spółdzielnia i jak należy je zakwalifikować z punktu widzenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z przepisami ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). W szczególności należało zwrócić uwagę na definicje remontu i przebudowy zawarte w ustawie Prawo budowlane. Pojęcie remontu zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy dopuszczeniu stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei przebudowa została scharakteryzowana jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6.12.2016 r., sygn. I OSK 1509/16 na gruncie art. 124b ustawy o gospodarce wyraził następujący pogląd: "dopuszczalność kwalifikacji planowanych robót budowlanych jako remontu wynika z faktu, że nie dotyczą one całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu, odcinka obejmującego 6 słupów. Inaczej będą traktowane roboty budowlane polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego (w tym przypadku całej linii przesyłowej) i zastąpienie go całkowicie nową substancją. Wówczas należy je traktować jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego (tak samo jak określa to orzecznictwo sądowe w przypadku innych obiektów budowlanych np. budynków)." Pogląd ten został zaakceptowany również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.02.2020 r., sygn. I OSK 1751/18. Określenie charakteru planowanych działań jest istotne, albowiem determinuje zakres ograniczenia prawa własności nieruchomości. Z decyzji musi jasno wynikać zakres uszczuplenia władztwa właściciela. Stąd kontrola Sądu ograniczać się musi do zweryfikowania czy organy prawidłowo ustaliły, że doszło do awarii sieci ciepłowniczej, jak również czy określone przez dysponenta sieci działania mające na celu jej usunięcie były adekwatne. Słusznie skarżąca zarzuca, że organ I instancji dał wiarę twierdzeniom spółdzielni, nie próbując weryfikować ich poprawności. Tytułem przykładu należy wskazać, że spółdzielnia wniosek, że nie doszło do wycieku na wysokości ul. [...] uzasadniła tym, że nie widać było pary, która z racji różnicy temperatur (na zewnątrz było 2 stopnie) musiałaby się pojawić na powierzchni. Nielogicznym jest dlaczego takiej, wydawać by się mogło, podstawowej (wizualnej) metody diagnostycznej nie można było zastosować w stosunku do pozostałych fragmentów sieci ciepłowniczej, w tym również znajdujących się na nieruchomości skarżącej. Obiekcje może budzić również zakwalifikowanie rzeczonego ubytku wody jako awarii w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n., a przede wszystkim sposób jej usunięcia określony w piśmie spółdzielni z 26.05.2020 r., który znalazł następnie odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji. Już pobieżne porównanie rozmiaru stwierdzonej awarii (wyciek 1m3 w ciągu doby) a działania zakreślone na jej usunięcie muszą rodzić wątpliwości co do adekwatności planowanych robót dla usunięcia awarii w postaci zaistniałej nieszczelności. W piśmie tym wyjaśniono, że usuwanie awarii polegać będzie na w wymianie uszkodzonego lub uszkodzonych odcinków sieci ciepłowniczej na nowe przy zachowaniu tej samej trasy i tych samym parametrów przemysłowych, które posiada istniejąca sieć cieplna. W dalszej części pisma jest mowa o tym, że po odkryciu kanału możliwe będzie ustalenie stanu technicznego rurociągów, określenie na jakim odcinku występują ogniska korozji i podjęcie decyzji o sposobie ich naprawy. Wyrażono również przypuszczenie, że zaawansowana korozja zmusi spółdzielnię do wymiany "sporych odcinków rur, a być może całego ciągu". Odcinki sieci miały zostać wymienione na rurociągi preizolowane, a zatem takie o których mowa była w projekcie wykonawczym dotyczącym przebudowy sieci. Wreszcie organy administracji publicznej zignorowały zastrzeżenia skarżącej sygnalizowane w piśmie z 7.06.2020 r. odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza wyciągnięcia nieuprawnionych wniosków z przedłożonych nagrań. Tymczasem skarżąca wywodziła, że woda wcale nie musi pochodzić z nieszczelności rurociągu; woda może być wodą gruntową (sieć znajduje się w nieznacznej odległości od cieku wodnego), zwłaszcza, że same rury i ich otulina pozostają suche. Skonstatować należy, że właściwie prowadzone postępowanie wyjaśniające, z pewnością wymagało więc większego zaangażowania ze strony organów administracji publicznej i podjęcia czynności zmierzających do weryfikacji twierdzeń spółdzielni. W konsekwencji Sąd uznał, że przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co ostatecznie wpłynęło na wadliwość podjętego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ponownie analizując sprawę organ weźmie pod uwagę rozważania Sądu zamieszczone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i podejmie rozstrzygnięcie uwzględniając przy tym okoliczności stanu faktycznego, aktualne na dzień podejmowania decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na koszty poniesione w sprawie przez skarżącą składała się kwota 200 zł uiszczonego wpisu od skargi.