II SA/Kr 1255/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie AWSA Beata Cieloch AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. działającego w imieniu własnym oraz J.S., J.H., B.W., S.N., M.K., U.B., K.W., K.M., M.M, S.M., Z.M., K.S., J.S., J.S., J.S., M.C., M.S., D.G., J.W., W.W., S.F., R.C., S.K., K.K., A.U., A.A., M.G., J.Z., A.R., A. G., E.K., J.B., M.Z., A.K., S.C., J.U., B.S., R.W., J.W., A.S., T.U., K.L. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej postanawia skargę odrzucić Rada Miejska w N. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 z późn. zm.) podjętą w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej, wyraziła zgodę na: - ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej przejazdu i przechodu, bez prawa parkowania pojazdów, szlakiem drożnym o szerokości 3,5m, uwidocznionym na załączniku graficznym do uchwały, biegnącym po nieruchomości obj. Kw [...] składającej się z dz. nr "1", poczynając od dz. nr "2" stanowiącej ul. S. w kierunku południowo-wschodnim na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości obj. Kw [...] stanowiącej dz. nr "3", - ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej przejazdu i przechodu, bez prawa parkowania pojazdów, szlakiem drożnym o szerokości 3m, uwidocznionym na załączniku graficznym do decyzji, biegnącym po nieruchomości obj. Kw [...] składającej się z dz. nr "1", poczynając od dz. nr "2" stanowiącej ul. S. w kierunku południowym na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości obj. Kw [...] stanowiącej dz. nr "4", - ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej przejazdu i przechodu, bez prawa parkowania pojazdów, szlakiem drożnym o szerokości 3,5m, uwidocznionym na załączniku graficznym do niniejszej uchwały, biegnącym po nieruchomości obj. Kw[...] składającej się z dz. nr "1", poczynając od dz. nr "2" stanowiącej ul. S. w kierunku południowym na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości obj. Kw[...] stanowiącej dz. nr "5". Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w N. nr[...] z dnia [...]sierpnia 2004 r. w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.K. w imieniu własnym oraz w imieniu J.S., J.H., B.W., S.N., M.K., U.B., K.W., K.M., M.M., S.M., Z.M., K.S., J.S., J.S., J.S., M.C., M.S., D.G., J.W., W.W., S.F., R.C., S.K., K.K., A.U., A.A., M.G., J.Z, A.R., A.G., E.K., J.B., M.Z., A.K., S.C., J.U., B.S., R.W., J.W., A.S., T.U. i K.L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 1392/04 odrzucił powyższą skargę jako wniesioną przedwcześnie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 1392/04, postanowieniem z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt: l OSK 785/05 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 17 marca 2005 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. NSA uznał za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 § 3 k.p.a. i wskazał, że skarga J.K. i innych wniesiona po upływie 30 dni od daty doręczenia wezwania, a przed upływem sześćdziesięciu dni nie mogła być uznana za przedwczesną. Ponownie rozpoznając sprawę ze skargi J.K. i reprezentowanych przez niego osób na uchwałę Rady Miejskiej w N. nr[...] z dnia [...]sierpnia 2004 r. w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270), z uwagi na to, iż sprawa, której dotyczy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ustawodawca postanowił, że na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz. U. Z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) można zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu podjęte wyłącznie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że nie na wszystkie uchwały i zarządzenia wydawane przez organy gminy służy skarga do sądu administracyjnego. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym zakres skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje aktów, które same w sobie stanowią oświadczenie woli w sferze stosunków majątkowych gminy, a także nie obejmuje aktów, które stanowią upoważnienie do złożenia takiego oświadczenia przez właściwy podmiot (np. burmistrza), gdyż w obu przypadkach odnoszą się one do istniejącego lub kształtowanego stosunku cywilnoprawnego (zob. P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 586, A. Kisielewicz: Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 133, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 72). Powyższe uwagi należy odnieść także do uchwał rady gminy odnoszących się do spraw majątkowych, które stanowią upoważnienie dla organu wykonawczego gminy do złożenia cywilnoprawnego oświadczenia woli, albowiem ich efekt jest taki sam, co samych oświadczeń woli - nawiązanie stosunku cywilnoprawnego (tak: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, praca zbiorowa pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, str. 540-541). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w N. nr[...] z dnia [...] sierpnia 2004r. w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, "z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji". Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy". Przy tym, zgodnie z art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym wynika zatem, że na jego podstawie do właściwości rady gminy należy podejmowanie dwóch rodzajów uchwał, tzn.: - uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także - uchwał o wyrażeniu zgody na dokonywanie przez wójta powyższych czynności do czasu określenia przez radę gminy zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu. Mając na uwadze podstawę prawną zaskarżonej uchwały, jej wyraźnie określony przedmiot oraz treść tej uchwały należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi udzieloną Burmistrzowi N. zgodę Rady Miejskiej w N. na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości gminnej. Uchwała ta w swojej treści wyraźnie wskazuje, że Rada Miejska w N. wyraża zgodę na ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej przejazdu i przechodu, bez prawa parkowania pojazdów, szlakiem drożnym o szerokości 3,5m biegnącym po nieruchomości obj. Kw [...] składającej się z dz. nr "1" na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości obj. Kw[...] stanowiącej dz. nr "3", na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości obj. Kw [...] stanowiącej dz. nr "4" oraz na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości obj. Kw [...] stanowiącej dz. nr "5". Uwzględniając istotę służebności gruntowej określoną w art. 285 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa)" należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego skierowane do oznaczonych podmiotów, tj. każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działki: nr "3", nr "4" oraz nr "5" i w konkretnej sprawie. Te cechy zaskarżonej uchwały nie pozwalają na zakwalifikowanie jej do uchwał określających zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Jak zasadnie podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego, określane przez radę zasady w zakresie rozporządzania nieruchomościami gminy stanowią wytyczne czy dyrektywy wiążące (jeśli nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami materialnymi regulującymi to rozporządzenie) organ wykonawczy co do przesłanek i sposobu rozporządzenia. Można też w nich dostrzegać skonkretyzowane "zasady prawidłowej gospodarki", którymi powinien kierować się organ wykonawczy, (zob.: P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 156.). Zasady regulują sposób załatwiania spraw danego rodzaju, mają więc uniwersalny charakter i dlatego nie mogą być adresowane do sprawy oznaczonej pod względem podmiotowym - jak czyni to zaskarżona uchwała - gdyż w drodze stanowienia zasad nie załatwia się spraw indywidualnych. Wyrażenie zgody na podjęcie konkretnie określonej czynności cywilnoprawnej w stosunku do skonkretyzowanych podmiotów nie może być traktowane jako wytyczna czy dyrektywa wskazująca organowi wykonawczemu w sposób generalny przesłanki i sposób rozporządzenia. Należy zwłaszcza zaakcentować, że przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest przeznaczenie określonej nieruchomości na cele ustanowienia na niej służebności gruntowych, lecz konkretna zgoda na ustanowienie tego rodzaju służebności. Uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym o wyrażeniu zgody na ustanowienie służebności gruntowej na konkretnie oznaczonej nieruchomości na rzecz każdoczesnych właścicieli innych konkretnie oznaczonych nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Uchwała taka dotyczy sprawy majątkowej gminy, która w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich wyraża zgodę na zadysponowanie konkretną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej, (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1996 r., l SA 1289/95, publ. Wspólnota z 1996 r, nr 26, s. 18 odnoszący się do uchwały rady gminy, wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, o wyrażeniu zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości). Wyrażenie przez radę gminy zgody na zadysponowanie konkretną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi cywilnoprawne oświadczenie woli i wywołuje skutki cywilnoprawne. Zaskarżona uchwała nie mieści się zatem w kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego uchwał "z zakresu administracji publicznej". Nie stanowi bowiem uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowane do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 1996 r., SA/Rz 920/96, Prok. i Pr. Z 1997 r., nr 9, str. 48). Skoro więc przedmiotowa uchwała nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a jedynie odnosi się do spraw majątkowych gminy, przez co wywiera skutki w sferze prawa cywilnego, to należało skargę na tę uchwałę odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.