II SA/Kr 1255/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji nr 473/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 września 2025 r., znak: WOB.7721.127.2025.KJAS w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw. W dniu 8 września 2016 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Limanowej przeprowadzili kontrolę robót budowlanych wykonywanych na działce nr ew. [...] w M. G. . W wyniku kontroli stwierdzono, że działka ew. nr [...] posiada ogrodzenie - fundament betonowy o wysokości ok. 0,90 - 0,75 m szer. ok. 0,25 - 0,46 m, w którym zabetonowano słupki, pomiędzy którymi rozciągnięto siatkę, wysokość siatki i słupków do fundamentu wynosi 1,48 m. W dniu 27 stycznia 2017 r. przeprowadzona została kolejna kontrola, w wyniku której stwierdzono, że wysokość przedmiotowego ogrodzenia wynosi 2,05 - 2,20 m. Dodano też, że J. C. wskazała, że brama ww. ogrodzenia otwierana jest w kierunku drogi, a całe ogrodzenie zawęża drogę dojazdową i przechyla się w kierunku drogi. Decyzją z dnia 1 marca 2017 r. nr 87/2017 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego ogrodzenia działki ew. nr [...] położonej w miejscowości M. G., gmina M. D.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanego wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W związku z tym budowa ogrodzenia objętego przedmiotowym postępowaniem nie wymagała pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenia temu organowi. Organ wskazał również, że wybudowanie ogrodzenia międzysąsiedzkiego w sposób naruszający granice nieruchomości sąsiednich, nie może stanowić dla organu nadzoru budowlanego podstawy do wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia w trybie postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie dotyczące naruszenia własności, czy też utrudnień w korzystaniu z określonej nieruchomości gruntowej nie mają charakteru sprawy administracyjnej, lecz stanowią sprawę cywilną należącą do właściwości sądów powszechnych. PINB w Limanowej uznał zatem, że w sprawie doszło do bezprzedmiotowości postępowania, gdyż brak było administracyjnoprawnych podstaw do władczej ingerencji w formie decyzji administracyjnej, polegającej na sformułowaniu nakazu lub zakazu określonego zachowania wobec adresatów decyzji administracyjnej. Po rozpatrzeniu odwołania J. C., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 5 czerwca 2018 r. Nr 257/2018 uchylił powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Limanowej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy stwierdził, że podczas czynności kontrolnych nie zbadano, w którą stronę otwiera się brama przedmiotowego ogrodzenia, co odwołujący podnosił w piśmie z dnia 9 lutego 2017 r. oraz w odwołaniu. Organ II instancji wskazał, że z załączonych do odwołania zdjęć wynika, że brama otwiera się na zewnątrz działki, co narusza warunki techniczno-budowlane określone w § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. PINB nie zbadał jednak tej okoliczności, co musiało skutkować uchyleniem jego decyzji. Decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. nr 449/2018 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej ponownie umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego ogrodzenia działki ew. nr [...] położonej w miejscowości M. G., gmina M. D.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowe ogrodzenie – w stanie w jakim obecnie się znajduje – powstało w ramach nadbudowy i rozbudowy istniejącego ogrodzenia. Zakres wykonanych prac obejmował "uzupełnienie istniejącej podmurówki betonowej do wysokości około 40 cm nad poziom terenu, słupki stalowe bez zmian, wypełnienie między słupkami stalowymi siatką stalową", na co wskazuje treść zgłoszenia z dnia 21 lutego 2014 r. dokonanego w Starostwie Powiatowym w L., wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Organ wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 29 października 2018 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Limanowej potwierdziły, że brama i furtka ww. ogrodzenia otwierają się tylko do wewnątrz działki nr [...]. Ponadto stwierdzono, że stan techniczny przedmiotowego ogrodzenia, jego parametry techniczne od ostatniej kontroli, tj. od dnia 27 stycznia 2017 r., nie uległ zmianie. PINB w Limanowej ocenił, że wykonane roboty budowlane stanowią budowę (nadbudowę) istniejącego ogrodzenia, albowiem w trakcie wykonywanych robót zmienione zostały charakterystyczne parametry ogrodzenia takie jak wysokość, szerokość fundamentu, a co za tym idzie opisane roboty budowlane nie mogły być zakwalifikowane jako remont, czy przebudowa istniejącego ogrodzenia. Wobec tego uznał, że zgodnie z art. 3 pkt 6, pkt 7, pkt 7a, pkt 8, a nadto art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia temu organowi. Ponadto stwierdził, że ogrodzenie nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. Nr 201/2020 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 26 listopada 2018 r. nr 449/2018 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie ustalił rzetelnie i prawidłowo stanu faktycznego i nie dokonał jego prawidłowej i pełnej oceny prawnej, gdyż pominął i nie wyjaśnił istotnych dla sprawy kwestii, przyjmując przedwcześnie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy podniósł, że A. K. zgłosił w dniu 21 lutego 2014 r. zamiar przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego ogrodzenia od strony drogi [...]. Jednakże w ocenie MWINB wykonane roboty budowlane, w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane, nie stanowią remontu tylko budowę muru oporowego. Jak bowiem wykazano w czasie kontroli, inwestor dokonał podwyższenia fundamentu betonowego ogrodzenia, jednocześnie dokonał podwyższenia terenu na długości fundamentu betonowego poprzez zasypanie gruntem przestrzeni powstałej po wykonaniu fundamentu betonowego, a co za tym idzie zmianie ulegało ukształtowanie działki nr [...]. W oparciu o przeprowadzone oględziny stwierdził, że "sporna konstrukcja zrealizowana w rzeczywistości na działce ewid. nr [...], wykonana została z betonu o wysokości w granicach 0,75 – 0,90 m nad poziom działki nr ewid.[...], jak również różnica poziomów gruntu pomiędzy działką [...] a działką nr [...] świadczy, że obiekt ten spełnia funkcję konstrukcji oporowej. Faktycznie wykonana nowa część betonowa stanowi zaporę przed masami ziemi znajdującymi się na działce nr [...]." Uznał, że w sprawie nie jest sporne, iż obie działki różnią się poziomem terenu oraz że teren działki nr [...] został podwyższony przez nawiezienie na nią ziemi przez inwestora. Z materiału zdjęciowego dołączonego do akt sprawy wynika, że pierwotnie teren działki nr [...] opadał w kierunku ogrodzenia i na styku z nim znajdował się poniżej pierwotnego betonowego murku ogrodzenia. Dokonane pomiary w dniu 17 lutego 2020 r. oraz wykonany materiał zdjęciowy potwierdza, że obecnie teren działki nr [...] został podniesiony na długości ogrodzenia i styka się bezpośrednio z wykonaną częścią betonową miejscowo na równi z jego górną powierzchnią, miejscowo z obniżeniem od niej do 0,30 m. Według organu odwoławczego, dokonując kwalifikacji przedmiotowego obiektu organ I instancji winien był ocenić charakter całego obiektu, nie tylko ogrodzenia, ale również wykonanego muru oporowego, z uwzględnieniem stanowiska, zgodnie z którym "nawet jeśli obiekt będący murem oporowym, pełni jednocześnie inne funkcje, np. obiektu małej architektury czy ogrodzenia, wskazane w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę". Po rozpoznaniu sprzeciwu A. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 521/20 uchylił powyższą decyzję kasacyjną Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 marca 2020 r. nr 201/2020. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że sprzeciw okazał się zasadny, gdyż zaskarżona nim decyzja kasacyjna nie spełniała wymogów art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia 2 marca 2022 r. Nr 77/2022 znak: 7721.68.2021.PBRZ Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 26 listopada 2018 r. Nr 449/2018. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne oraz w oparciu o wiążące go wskazania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 521/20. Następnie stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. ustawa o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), tj. przed dniem 19 września 2020 r. Zdaniem organu, z wykładni art. 25 i art. 28 tej ustawy wynika, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego kładzie nacisk na bezprzedmiotowość rozumianą jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. Organ II instancji powołał się również na nowelizację ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. - ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), którą usunięto wymóg zgłoszenia budowy ogrodzeń od strony dróg i innych miejsc publicznych. Przepisy te zwalniają inwestora budowy ogrodzenia, o wysokości poniżej 2,20 m, od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia określonego w art. 30 Prawa budowlanego. Przedmiotowe ogrodzenie posiada całkowitą wysokość 2,05 - 2,20 m. Powołując się na treść § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1065) MWINB wskazał, że podczas czynności kontrolnych (vide karta nr 168 akt PINB) zbadano, w którą stronę otwiera się brama przedmiotowego ogrodzenia, co było zarzutem podniesionym przez stronę skarżącą zarówno w piśmie z dnia 9 lutego 2017 r., jak i w treści odwołania. Z treści protokołu z kontroli z dnia 29 października 2018 r., jak i załączonych do protokołu zdjęć wynika, że w stosunku do stanu stwierdzonego w czasie kontroli w dniu 8 października 2018 r., zamontowane ograniczenia powodują, że brama i furtka otwierają się tylko do wewnątrz działki nr [...]. Zatem sposób otwierania bramy będącej częścią ogrodzenia nie narusza przepisów prawa. W dalszej części swojej decyzji organ II instancji stwierdził, że wykonane przez PINB w dniu 17 lutego 2020 r. pomiary części betonowej ogrodzenia nie wskazują, by ogrodzenie przechylało się w głąb działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową, co stanowi jeden z zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jak wynika bowiem z pomiaru dokonanego w czasie kontroli, część betonowa ogrodzenia od zewnętrznej strony (od strony dz. [...]) na swojej wysokości posiada nachylenia swej płaszczyzny od poziomu terenu istniejącego (dz. nr [...]) w górę i od swojego górnego poziomu w dół. Zdaniem organu odwoławczego, wykazane poziomy płaszczyzny części betonowej nie są nachyleniami spowodowanymi przechyleniem się całości ogrodzenia, lecz efektem prac związanych z nadlaniem betonem istniejącej uprzednio niższej części betonowej ogrodzenia. Dokonane pomiary ogrodzenia w tym odchylenia jego części betonowej nie wskazują by stanowiły zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Organ II instancji stwierdził również, że nadbudowa murka pod ogrodzenie nie zmieniła funkcji istniejącego ogrodzenia jako murka oporowego między działkami. Organ ten wskazał także, że z księgi wieczystej prowadzonej dla działki [...] wynika, że jest ona przedmiotem współwłasności 44 osób fizycznych oraz że działka ta jest działką drogową. MWINB stwierdził, że w materiale dowodowym znajduje się także pismo (vide: karta nr [...]) skierowane przez J. C. do PINB w Limanowej, w którym informuje, że przedmiotowe ogrodzenie zostało posadowione na terenie działki nr ew. [...] co według autora pisma zostało wykazane poprzez pomiary geodezyjne w dniu 28 czerwca 2018 r. Z powyższą decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie zgodził się J. C. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r., II SA/Kr 567/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 i 3 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia "remontu istniejącego ogrodzenia od strony drogi [...] na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości M. D." opisanego jako "uzupełnienie istniejącej podmurówki betonowej do wysokości około 40 cm nad poziom terenu", obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Budowlą zaś jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym konstrukcje oporowe (Dz.U.2013.1409 t.j.). W myśl pkt 6) powyższego przepisu, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Z kolei remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Ponieważ w art. 29 ust.1 prawa budowlanego nie została wymieniona budowa murów oporowych, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 prawa budowlanego, wymagała ona uzyskania pozwolenia na budowę. WSA w Krakowie wskazał, że gdyby wykonany obiekt budowlany stanowił ogrodzenie, nie podlegałby reglamentacji prawa budowlanego i postępowanie w sprawie jego wykonania byłoby bezprzedmiotowe. Z kolei, gdyby stanowił on mur oporowy, istniałby przedmiot postępowania administracyjnego i jego umorzenie byłoby wadliwe. Dalej Sąd zauważył, że ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. II OSK 2840/13, LEX nr 1592144). Konstrukcje oporowe, czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Nawet jeżeli obiekt posadowiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji funkcja ogrodzeniowa jest funkcją pełnioną dodatkowo, przy okazji zabezpieczania skarpy przed osuwaniem. Budowa muru oporowego, niezależnie od spełniania przez niego dodatkowo funkcji ogrodzenia, wymaga zatem zawsze uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2014 r. , sygn. II SA/Kr 1660/13, LEX nr 1502371). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 grudnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 1832/10, LEK nr 1152065 podkreślił, że "mur, który pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, nie jest ogrodzeniem, albowiem bez względu, czy znajduje się na granicy z nieruchomością sąsiednią czy też w innym miejscu nie ma charakteru ogrodzenia. Dlatego też co do zasady taki mur pełniący funkcję konstrukcji oporowej jako budowla wymaga pozwolenia na budowę." Istotę sporu stanowi dokonana przez organy ocena charakteru wykonanych robót budowlanych. Zależnie bowiem od zakwalifikowania ich jako wykonania muru oporowego lub jako muru ogrodzeniowego, obiekt ten podlega regulacji prawa budowlanego, bądź jest od niej zwolniony. Jak się wydaje, organ II instancji ocenił, że inwestor wykonał ogrodzenie, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Konsekwencją powyższego było ustalenie, że postępowanie administracyjne w sprawie wykonania tego ogrodzenia jest bezprzedmiotowe, a jako takie podlega umorzeniu. Podkreślenia wymaga, że przyczyną uwzględnienia przez WSA w Krakowie sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej nim decyzji kasacyjnej było stwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy art.138 § 2 kpa. Sąd wyraźnie wskazał, że w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wystąpiły sprzeczności między ustaleniami organu odwoławczego a zebranym materiałem dowodowym, jak również niejasności co do prawnej relewantności wytkniętych przez organ odwoławczy braków w ustaleniach faktycznych. W żadnym miejscu Sąd nie zanegował oceny organu co do zakwalifikowania wykonanych robót jako budowy muru oporowego. Wytknął jedynie, że ustalenie to zostało dokonane w oparciu o mało czytelne zdjęcia, w szczególności przedstawiające usytuowanie gruntu za podmurówką, z okresu sprzed wykonania przedmiotowych robót. Wskazywał przy tym na możliwość skorzystania z art.136 k.p.a., jak również nie wykluczał możliwości ponownego wydania decyzji kasatoryjnej, ale z adekwatnym uzasadnieniem. W każdym razie stanowczo stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania autorytatywnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy, wbrew wyraźnej ocenie prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 521/20 nie dokonał kwalifikacji prawnej wykonanych przy ogrodzeniu robót budowlanych i ziemnych. Sąd dostrzegł również, że organ II instancji, uznając w zaskarżonej decyzji, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, ustalił jednocześnie, że nadbudowa murka pod ogrodzenie nie zmieniła funkcji istniejącego ogrodzenia jako murka oporowego między działkami. Nie wiadomo jednakże na podstawie jakich dowodów ustalenia takiego dokonał. Wszak przy tej samej zawartości akt administracyjnych, w opisywanej decyzji kasacyjnej stwierdził, że wykonane roboty budowlane stanowiły budowę muru oporowego. Wobec powyższych stwierdzeń WSA w Krakowie uznał umorzenie postepowania za przedwczesne. Wskazał przy tym, że organ winien ustalić (ze wskazaniem dowodów na jakich się oparł): jak usytuowany był grunt między ogrodzeniem a budynkami inwestora przed wykonaniem kwestionowanych robót, czy i ewentualnie jaka była różnica poziomów gruntu po dwóch stronach ogrodzenia, ocenić jaką rolę spełniała wówczas podmurówka ogrodzenia, kiedy przedmiotowe roboty zostały wykonane (zgłoszenie było w 2014 r. a pierwsze oględziny w 2016 r.), czy nastąpiło nadsypanie ziemi na część działki nr [...] przylegającą do spornego ogrodzenia oraz czy te roboty ziemne mogły być z istoty swej przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego, czy ma znaczenie w sprawie posadowienie spornego ogrodzenia na działce nr [...], nieposiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, jak też, czy stronami postępowania powinni być pozostali współwłaściciele tej działki. Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych winna być dokonana według przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania. Inną kwestią jest natomiast zastosowanie odpowiednich przepisów prawa budowlanego dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyrokiem z 13 marca 2024 r., II OSK 96/23, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną o ww. wyroku WSA w Krakowie. PINB prowadząc ponownie niniejsze postępowanie, przeprowadził w dniu 8 października 2024 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości. Z czynności tej sporządzono protokół, szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną. W toku postępowania swoje stanowisko w sprawie przedstawił J. C. oraz A. K.. W dniu 20 listopada 2024 r. organ pierwszej instancji przesłuchał J. C. (pełnomocnika J. C.), a także A. K.. Pismem z dnia 23 grudnia 2024 r. Inspektor Powiatowy wezwał A. K. do przedłożenia inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Pełnomocnik A. K. w piśmie z dnia 3 marca 2025 r. wyjaśniła, iż nie udało się uzyskać wymaganej dokumentacji. Decyzją nr 65/2025 z 2 kwietnia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego ogrodzenia dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. G. wskutek stwierdzenia, że zakres wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie stanowi budowę (nadbudowę) istniejącego ogrodzenia, którego charakterystyczne parametry zostały zmienione w trakcie wykonywanych robót budowlanych. Organ stwierdził jednak, że skoro wysokość ogrodzenia zrealizowanego w 2016 r. nie przekracza 2,20 m, wykonywanie robót budowlanych nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Od decyzji tej odwołanie wniósł J. C.. Decyzją nr 473/2025 z dnia 4 września 2025 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że analizując wynikający z przedłożonych akt stan faktyczny organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy PINB w Limanowej znak: MN.5160.40.2016 (karty 1 - 383). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja zasadności umorzenia postępowania w sprawie wybudowanego ogrodzenia dz.ew.nr [...] położonej w m. M. G. . Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - ustawa o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471, dalej: ustawa zmieniająca) - tj. przed dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ww. ustawy: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Z wykładni ww. przepisów wynika, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania, ustalając, że właścicielem działki nr [...] w M. G. , na której zostało zrealizowane przedmiotowe ogrodzenie, jest A. K., a stroną postępowania jest również właściciel sąsiedniej działki nr [...] w M. G. - J. C.. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że w tym stanie rzeczy krąg stron postępowania zostaje ograniczony do wskazanych powyżej osób. Odnosząc się do wyrażonej przez organ I instancji oceny prawnej, zgodnie z którą w niniejszym postępowaniu brak jest przedmiotu postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy uznał ją za co najmniej przedwczesną. Organ skonstatował, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. W orzecznictwie sądowym powszechnie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2006 r., II SA 428/01). Organ odwoławczy przywołał również treść art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935) i stwierdził, że pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 567/22, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 96/23. Przywołał również wskazania wyroku kasatoryjnego z 4 sierpnia 2022 r. Następnie Inspektor Wojewódzki stwierdził, że organ powiatowy prowadząc ponownie postępowanie, przeprowadził w dniu 8 października 2024 r. kontrolę przedmiotowej nieruchomości, a także w dniu 20 listopada 2024 r. dokonał czynności przesłuchania pełnomocnika J. C. - J. C., a nadto w dniu 25 listopada 2024 r. dokonał czynności przesłuchania strony - A. K.. Na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego, PINB ustalił, że ogrodzenie wzdłuż dz. ew. nr [...] w m. M. G. istniało w terenie od ok. 30 lat (w tej kwestii strony postępowania podczas przesłuchania wyraziły podobne stanowiska), wybudowane zostało przez J. i J. K. (rodziców A. K.). Następnie w dniu 21 lutego 2014 r. A. K. dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego ogrodzenia od strony drogi [...] - po scaleniu nr dz. ew[...] (remont polegać miał na uzupełnieniu istniejącej podmurówki betonowej do wysokości około 40 cm nad poziom terenu, słupki stalowe bez zmian, wypełnienie między słupkami siatką stalową, lokalizacja ogrodzenia bez zmian) (vide: kopia zgłoszenia zalegająca na k. 64 akt PINB). Do wnioskowanego zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu (vide: pismo Starosty Limanowskiego z dn. 20.09.2016r., znak: BA.OZ.670.2.2016, k. 69 akt PINB). Na wykonanie prac remontowych związanych z naprawą istniejącego ogrodzenia trwałego Inwestor uzyskał zgodę Wójta Gminy M. D. (vide: pismo z dn. 20 lutego 2014r., znak IZP.7230.37.2014. k. 65 akt PINB). MWINB dał wiarę oświadczeniu inwestora, zgodnie z którym roboty przy ogrodzeniu wykonał w pierwszym kwartale 2016 r. (vide: pismo stron postępowania, k. 2 akt PINB). Przechodząc do kwalifikacji prawnej organ odwoławczy stwierdził, że w ocenie MWINB przedmiotowe roboty budowlane polegały na nadbudowie istniejącej podmurówki ogrodzenia, albowiem w trakcie wykonywanych robót budowlanych zmienione zostały charakterystyczne parametry ogrodzenia takie jak wysokość i szerokość fundamentu. Lokalizacja obiektu natomiast nie uległa zmianie. Pierwsza kontrola PINB w dniu 8 września 2016 r. wykazała, iż ogrodzenie posiada wysokość całkowitą ok. 2,23 — 2,38 m. Jednakże kolejne czynności przeprowadzone przez pracowników organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego na ww. nieruchomości gruntowej w dniu 27 stycznia 2017 r. potwierdziły zmianę wysokości całkowitej odrodzenia, tak że przedmiotowe ogrodzenie wówczas nie przekraczało 2,20 m wysokości (inwestor dokonał obcięcia siatki ogrodzeniowej). Wysokość ogrodzenia ponownie została skontrolowana przez organ I instancji w dniu 17 lutego 2020r. - w ramach oględzin zleconych przez MWINB w toku postępowania odwoławczego prowadzonego pod znakiem: WOB.7721.642.2018 (do protokołu załączono przekrój przedmiotowego ogrodzenia z podaniem wysokości i ukształtowania terenu po obu jego stronach). Wymiary przedmiotowego ogrodzenia stwierdzone w dniu 17 lutego 2020 r.: wysokość betonowej podmurówki wyniosła ok. 0,70 - 0,90 m, natomiast wysokość słupka wraz z siatką wyniosła ok. 1,28 - 1,45 m, szerokość fundamentu wyniosła 0,25 - 0,46m. Nawierzchnia gruntowa od strony dz. ew. nr [...] od początku prowadzenia postępowania pozostawała bez zmian, jednie inwestor usunął rosnące przy zabudowaniach gospodarczych drzewa. MWINB stwierdził, że ww. dowody nie stanowią jednak pełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, zauważając, że celem weryfikacji, czy przedmiotowa nadbudowana podmurówka nie pełni jednocześnie funkcji oporowej, konieczne pozostaje zweryfikowanie ewentualnej zmiany rzędnej terenu na działce inwestora. Jakkolwiek inwestor w toku postępowania oświadczył, że ziemia pomiędzy jego działką jest zwięzła, ubita, nie osypuje się; jak również oświadczył, iż nie dowoził ziemi na teren przy ogrodzeniu, jedynie po nadbudowie istniejącego ogrodzenia rozplantował odkopaną ziemię - należy zauważyć, iż organ powiatowy winien był zweryfikować obiektywne dane dotyczące rzędnych przedmiotowej działki, posiłkując się zeznaniami stron jedynie pomocniczo. MWINB wskazał, że organ powiatowy przed przystąpieniem do przesłuchania stron, winien był dokonać wszelkich możliwych ustaleń w zakresie rzędnej terenu istniejącej po dokonaniu przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Zauważono, że w aktach PINB zalega kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej (karta nr 66 akt I instancji), która wskazuje na rzędne terenu ze spadkiem w kierunku ogrodzenia, sprzed dokonanych robót budowlanych. Pozyskanie danych w zakresie aktualnego stanu faktycznego na przedmiotowej działce, tj. stanu po dokonaniu robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem - pozwoliłoby organom dokonanie porównania ww. wysokości i dokonanie analizy w zakresie ewentualnych zmian wysokości działki dokonanych przez inwestora. Wskazać bowiem należy, iż zalegające w aktach sprawy dowody w postaci fotografii uprzednio istniejącej podmurówki z daty zgłoszenia remontu ogrodzenia (k.104 oraz k. nr 321-324 akt I instancji), poddają w wątpliwość wnioski organu powiatowego, jakoby nie doszło do zmian w zakresie zmiany rzędnych działki inwestora, z czego PINB wywiódł przedwczesny wniosek, że przedmiotowa podmurówka nie pełni funkcji oporowej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy podjął zasadną próbę pozyskania od inwestora inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Niedopuszczalne natomiast w ocenie organu odwoławczego było pominięcie braku przedłożenia żądanej dokumentacji przez inwestora i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Organ I instancji winien był ponownie wezwać inwestora do wykonania wskazanego obowiązku, ewentualnie skorzystać z przysługującego organom nadzoru budowlanego uprawnienia do nałożenia na właściciela, w drodze postanowienia, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, po myśli art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W razie istnienia dalszych wątpliwości, organ powiatowy winien rozważyć zwrócenie się do właściwych organów o przesłanie podkładów geodezyjnych ujawniających rzędne przedmiotowej działki po dokonaniu przez inwestora robót w 2016 roku. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 Kpa odnośnie ustalenia wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie odpowiada kryteriom określonym w art. 80 Kpa. Organ I instancji nie rozważył istotnych okoliczności sprawy, a poczynione ustalenia, które legły u podstaw skarżonego rozstrzygnięcia, nie są zgodne z całokształtem materiału dowodowego. Z tych przyczyn należało, zdaniem organu odwoławczego, uchylić decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Stwierdził też organ odwoławczy, że wydanie niniejszej decyzji kasatoryjnej nie wyklucza ewentualnego wydania przez PINB decyzji w oparciu o tożsamą podstawę prawną, tj. w oparciu o art. 105 § 1 Kpa. Jeśli w toku dalszego prowadzenia postępowania przed organem I instancji zostanie należycie udowodniony brak spełniania przez przedmiotową podmurówkę funkcji oporowej, PINB będzie zobowiązany ponownie wydać decyzję umarzającą postępowanie. Jednakże na dzień wydania niniejszej decyzji tut. organu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie daje podstaw do orzeczenia o bezprzedmiotowości postępowania. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. K., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 3 pkt 1, 3 i 9 i art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że wykonane roboty budowlane mogły stanowić budowę muru oporowego, podczas gdy w aktach sprawy brak dowodu pozwalającego na takie ustalenia, a sam MPINB organ II instancji w decyzji nr 77/2022 wydanej 02.03.2022 r. w przedmiotowej sprawie utrzyma w mocy decyzję PINB w Limanowej z dnia 26.11.2018 r. umarzającą postępowanie popierając ustalenia organu I instancji (czynione dotychczas już dwukrotnie - w decyzjach z 26.11.2018 r. i z 02.04.2025 r.), a zatem zupełnie odmienne, aniżeli w zaskarżonej decyzji, pomimo że brak jest nowych okoliczności, czy zmiany przepisów prawa, mogących uzasadniać tak istotną zmianę rozstrzygnięcia w tej samej sprawie 2. art. 3 pkt 1, 3 i 9 prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że istniejące ogrodzeni od strony drogi [...] na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości M. D. na betonowej podmurówce mogło stanowić mur oporowy, podczas gdy ar przedmiotowe ogrodzenie, ani utrzymująca je podmurówka funkcji takiej nigdy nie pełnił) nie pełnią i nigdy nie miały pełnić, 3. art. 3 pkt 1, 3 i 9 prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że istniejące ogrodzenie od strony drogi [...] na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości M. D. mogło stanowić mur oporowy, wyłącznie w oparciu o gołosłowne twierdzenia uczestnika postępowania J. C., które to twierdzenia nie tylko pozbawione są prawdziwości, czemu wyraz dały organy obu instancji (w tym także organ, który wydał zaskarżoną decyzję) po dokonaniu ich weryfikacji i przeprowadzeniu postępowania dowodowego, skutkującego umorzeniem tego postępowania, 4. art. 3 pkt 1, 3 i 9 prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że istniejące ogrodzeń- stanowiło mur oporowy, wyłącznie ze względu na położenie ogrodzonego terenu w pochyłym terenie, co mogłoby prowadzić do automatycznego wnioskowania, że w terenie górzystym wszystkie ogrodzenia na podmurówce pełnią funkcję muru oporowego, a tym samym ich budowa lub remont wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, 5. art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w chwili dokonania zgłoszenia) polegające na przyjęciu, że remont tego ogrodzenia polegający na uzupełnieniu podmurówki betonowej, wymagał uzyskania przez A. K. pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, nie wymagał uzyskiwania jakichkolwiek zgód, pozwoleń, czy nawet powiadamiania organów. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 21.02.2014 r. dokonał zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na uzupełnieniu istniejącej podmurówki betonowej do wysokości około 40 cm nad poziom terenu, wypełnienia między stalowymi słupkami pozostającymi bez zmian stalową siatką. Roboty te zostały wykonane w zakresie określonym w zgłoszeniu. Miały na celu wyłącznie remont /odnowienie podmurówki ogrodzenia. Uzupełnienie substancji podmurówki wymagało odsłonięcia jej poprzez odkopanie ziemi. Podmurówka nie zmieniła swojego przeznaczenia ogrodzenia na mur oporowy. Ocena robót zgłoszonych w 2014 r. i wykonanych w 2016 r. winna zostać dokonana w oparciu o ówczesny stan. Ocena zgłoszonych robót w oparciu o aktualny stan, pozbawiona jest podstawy prawnej. Zgłoszone roboty miały miejsce przed ponad dziesięcioma laty. Różnica poziomu terenu drogi osiedlowej (działki ewid. nr [...]) oraz działki ewid. nr [...] istniała już przed dokonaniem zgłoszenia. Wykonywanie przejazdów ubija drogę, nadto jest to teren o nieznacznym pochyleniu i spływające wody opadowe systematycznie korodują szlak zabierając ziemię i kamienie. Mocodawca w czasie kontroli ponownie zaprzeczył, aby dokonywał nadsypania ziemi na swoim gruncie wzdłuż przedmiotowego ogrodzenia. Brak jest dowodów przeciwnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej (dwukrotnie) oraz organ drugiej instancji w uchylonej przez sąd administracyjny decyzji prawidłowo stwierdziły, że prace wykonane przez A. K. na podstawie zgłoszenia i zgodnie z tym zgłoszeniem, polegały na remoncie ogrodzenia i w efekcie nie spowodowały powstanie muru oporowego. Mur oporowy to ściana oporowa - samodzielna, najczęściej masywna, budowla powstrzymująca poziome parcie gruntu pochodzące od wysokiego nasypu przez nią podtrzymywanego. Przedmiotowe ogrodzenie w żaden sposób nie jest murem oporowym ani takiego nie przypomina. Jest to ogrodzenie, posadowione na murku dla zapewnienia stabilności. Praktyka taka jest powszechna od dziesiątek lat, zwłaszcza w naszym terenie często nachylonym. Przez taki sposób urządzania ogrodzeń organy budowlane nie traktują jako zmiany kwalifikacji obiektu budowlanego z ogrodzenia na budowlę, a tym samym wyłączenie możliwości ich budowy i przebudowy bez uzyskania pozwolenia organu. Ogrodzenie na dz. ew. [...] w M. G. istnieje od kilkudziesięciu lat. W 2014 r. skarżący dokonał zgłoszenia jego remontu we właściwym organie architektoniczno- budowlanym, do którego nie został wniesiony sprzeciw. Zgodnie ze zgłoszeniem wykonał prac przy przedmiotowym ogrodzeniu poprzez nadlanie podmurówki pod ogrodzeniem, celem jego umocnienia. Umocnienie było niezbędne z uwagi na czynniki zewnętrzne korodując podmurówkę: temperatury bardzo niskie nawet do -30 stopni C zimą, opady atmosferyczne ja deszcz, śnieg. W wyniku tych prac ogrodzenie zachowało swoją funkcję. Nie powstał żaden mur, ogrodzenie nie pełni innej funkcji niż odgrodzenia nieruchomości skarżącego od nieruchomości sąsiednich. Nie jest to zatem mur oporowy. Ogrodzenie w efekcie tych prac jest w dobrym stanie technicznym (nie narusza warunków techniczno-budowlanych), nikomu przeszkadza, nie utrudnia przejazdu pojazdów służb (straży, pogotowie, służby komunalnej). Powyższe jest zgodne ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, które przez kilka prowadziły w sprawie postępowanie i nie dopatrzyły się nieprawidłowości, czego efektem umorzenie postępowania zainicjowanego przez J. C.. Na tle przywołanego orzecznictwa sądowego skarżący zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie jasno wynika, że: 1. nie było intencją skarżącego wykonanie muru oporowego, 2. nie było takiej potrzeby (brak osuwającej się ziemi czy mas wodnych), 3. po wykonaniu remontu ogrodzenia, nie nadsypano ziemi z jego jednej strony, co mogłoby sugerować zmianę przeznaczenia obiektu. Podkreślił też, że nawet jeżeli na przestrzeni ostatnich ośmiu lat ziemia w obrębie ogrodzenia stopniowo gromadziła się (teren pochyły, działanie czynników atmosferycznych), obecny stan - odbiegający od stanu z chwili wykonania zgłoszonych robót - nie może rzutować na ocenę zgodności wykonanych robót ze zgłoszeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu - co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie - polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę prawną orzekania w niniejszej kształtuje w niniejszej sprawie również art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". W przedmiotowej sprawie organy administracji orzekające w sprawie oraz Sąd wiążą przywołane wcześniej wyroki: WSA w Krakowie z 6 października 2020 r., II SA/Kr 521/20, 4 sierpnia 2022 r., II SA/Kr 567/22, NSA z 13 marca 2024 r., II OSK 96/23. W tak zakreślonych ramach sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja nr 473/2024 z 4 września 2025 r., którą Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił decyzję nr 65/2025 z dnia 2 kwietnia 2025 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej, który umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie wybudowanego ogrodzenia na działce nr [...] w M. G. . Zdaniem Sądu argumentacja organu odwoławczego uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasatoryjnej. Jak wskazano powyżej organy orzekające w sprawie związane były wcześniej zapadłymi w tej sprawie wyrokami sądów administracyjnych. Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy na kluczowe znaczenie wyroku WSA w Krakowie z 4 sierpnia 2022 r., II SA/Kr 567/22, w którym dokonano pełnej kontroli wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, w tym decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 2 marca 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej o umorzeniu przedmiotowego postępowania. Organ odwoławczy przywołał kluczowe wytyczne sformułowane w tym wyroku, w szczególności fragment, w którym WSA w Krakowie stwierdził następująco: "organ winien ustalić (ze wskazaniem dowodów na jakich się oparł): jak usytuowany był grunt między ogrodzeniem a budynkami inwestora przed wykonaniem kwestionowanych robót, czy i ewentualnie jaka była różnica poziomów gruntu po dwóch stronach ogrodzenia, ocenić jaką rolę spełniała wówczas podmurówka ogrodzenia, kiedy przedmiotowe roboty zostały wykonane (zgłoszenie było w 2014 r. a pierwsze oględziny w 2016 r.), czy nastąpiło nadsypanie ziemi na część działki nr [...] przylegającą do spornego ogrodzenia oraz czy te roboty ziemne mogły być z istoty swej przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego, czy ma znaczenie w sprawie posadowienie spornego ogrodzenia na działce nr [...], nieposiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, jak też, czy stronami postępowania powinni być pozostali współwłaściciele tej działki." W nawiązaniu do tak sformułowanych wytycznych organ odwoławczy ocenił zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, w tym materiał uzupełniony w ponownie prowadzonym postępowaniu (oględziny/kontrola, przesłuchanie J. C., A. K.), w wyniku czego stwierdził, że materiał ten jest niekompletny i niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, w szczególności o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy dostrzegł w szczególności brak materiału dowodowego umożliwiającego weryfikację funkcji oporowej ogrodzenia, brak zweryfikowania ewentualnej zmiany rzędnej terenu na działce inwestora. Jako niewystarczające ocenił organ odwoławczy poprzestanie na wyjaśnieniach skarżącego, co też powiązano z art. 86 k.p.a. regulującym kwestię dowodu z zeznań stron. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że w aktach PINB zalega kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej (karta nr 66 akt I instancji), która wskazuje na rzędne terenu ze spadkiem w kierunku ogrodzenia, sprzed dokonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji, że ten nie pozyskał aktualnych danych, tj. stanu po dokonaniu robót budowlanych objętych postępowaniem, nie porównał tych wysokości i nie dokonał analizy w zakresie ewentualnych zmian wysokości działki dokonanych przez inwestora. Zdaniem organu odwoławczego, zalegające w aktach sprawy dowody w postaci fotografii uprzednio istniejącej podmurówki z daty zgłoszenia remontu ogrodzenia (k.104 oraz k. nr [...] akt I instancji), poddają w wątpliwość wnioski organu powiatowego, jakoby nie doszło do zmian w zakresie zmiany rzędnych działki inwestora. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że organ powiatowy podjął zasadną próbę pozyskania od inwestora inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, lecz pominął fakt braku przedłożenia żądanej dokumentacji przez inwestora, podczas gdy powinnością organu było ponowne wezwanie inwestora do wykonania wskazanego obowiązku, czy też skorzystanie z przysługującego organom nadzoru budowlanego uprawnienia do nałożenia na właściciela, w drodze postanowienia, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, po myśli art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W razie istnienia dalszych wątpliwości, organ powiatowy powinien był rozważyć zwrócenie się do właściwych organów o przesłanie podkładów geodezyjnych ujawniających rzędne przedmiotowej działki po dokonaniu przez inwestora robót w 2016 roku. Zdaniem Sądu, wszystkie powyższe ustalenia organu odwoławczego prawidłowo naprowadziły go na konkluzję o co najmniej przedwczesnym umorzeniu postępowania przez organ pierwszej instancji. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, jako że nie zostały ustalone wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie odpowiada kryteriom określonym w art. 80 Kpa. Organ I instancji nie rozważył istotnych okoliczności sprawy. Tym samym organ pierwszej instancji naruszył również art. 153 P.p.s.a., nie realizując w pełni wskazań co do dalszego postępowania. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że z opisanym powyżej istotnym naruszeniem przepisów prawa wiązała się konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., jako że zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego wykracza poza kompetencje organu odwoławczego określone przepisami art. 136 k.p.a. W tej sytuacji zarzuty sformułowane w sprzeciwie nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Argumentacja sprzeciwu pomija w szczególności fakt związania organów orzekających w sprawie (jak i Sądu obecnie orzekającego) wyrokami wydanymi w związku ze sprawą. Podkreślić należy, że przedstawiono w nich rozróżnienie między zwykłym ogrodzeniem a murem oporowym (który również może pełnić funkcję ogrodzenia), co strona skarżąca sprzeciwem zdaje się pomijać. Przedmiotowe postępowanie administracyjne powinno doprowadzić do jednoznacznej odpowiedzi, z jakim przypadkiem mamy w tej sprawie do czynienia, a w tym celu konieczne jest przeprowadzenie czynności dowodowych, na które naprowadza wyrok WSA w Krakowie z 4 sierpnia 2022 r. Czynności te wskazał organ odwoławczy w decyzji z 4 września 2025 r. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.