II SA/Kr 1660/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją nr [.....] z dnia 15 listopada 2007r. na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego PINB nakazał A.H. :" rozbiórkę muru oporowego pod ogrodzenie wzdłuż granicy z działką nr [.....] i uporządkowanie terenu poprzez przewrócenie do stanu poprzedniego." W dniu 12 października 2009r. MWINB wydał decyzję znak: [.....] , którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, W związku ze skargą K.K. i F.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, MWINB postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009r. wstrzymał z urzędu wykonanie własnej decyzji z dnia 12 października 2009r. znak: [.....] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 29/10) umorzył postępowanie sądowe. W toku postępowania administracyjnego, organ I instancji postanowieniem nr [.....] z dnia 14 kwietnia 2011r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora A.H. do przedłożenia w terminie do dnia 15 czerwca 2011r.: 1) zaświadczenie Wójta Gminy M. o zgodności dokonanej budowy obiektu muru oporowego na działce nr [.....] z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku zgodności inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego: 2) opracowania wynikające z art. 33 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego a w tym przypadku: dostarczenie 4-ch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z obliczeniami statystyczno-wytrzymałościowymi. W piśmie z dnia 14 czerwca 2011r. A.H. zwrócił się do PINB z prośbą o przedłużenie terminu wykonania w/w postanowienia do dnia 15 października 2011r. Postanowieniem nr [.....] z dnia 6 lipca 2011r. PINB zmienił postanowienie nr [.....] z dnia 14 kwietnia 2011r. w części dotyczącej terminu dostarczenia w/w dokumentów na dzień 15 października 2011r. A.H. 24 lutego 2012r. do akt sprawy dołączył inwentaryzację powykonawczą. W dniu 16 kwietnia 2012r. organ I instancji wydał decyzję nr [.....] znak: [.....] , którą w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał A.H. , jako właścicielowi przedmiotowego muru oporowego, wybudowanego bez decyzji pozwolenia na budowę na dz. nr [.....] w M. oraz wykonanego na nim ogrodzenia, stanowiącego połączoną z murem oporowym całość konstrukcyjną wykonanie rozbiórki w/w muru oporowego wraz z umieszczonym na nim ogrodzeniem wzdłuż granicy z działką nr [.....] w M. (włość. K.K. i F.K. ). Odwołanie od niniejszej decyzji złożył A.H. [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia 15.10.2013r., działając na podstawie art. 138 § 1pkt 1 w zw. z art. 104 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2013 r. poz. 267), oraz 80 ust.2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2010r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zasadności nałożenia na A.H. obowiązku rozbiórki muru oporowego wraz z osadzonym na nim ogrodzeniem, wybudowanego na działce o nr ewid. [.....] położonej w M. , bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie analizy przepisów ustawy prawo budowlane, organ administracyjny przyjął tezę, iż roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego wymagają pozwolenia ma budowę. Ustalono, że inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę na realizację ww. inwestycji. Tym samym, w toku prowadzonego postępowania, zasadnym było wdrożenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 48 Prawa budowlanego. I tak, postanowieniem nr [.....] z dnia 14 kwietnia 2011r. znak: [.....] nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 czerwca 2011r. powołanych wyżej dokumentów. Na prośbę strony, PINB zmienił termin dostarczenia w/w dokumentów do dnia 15 października 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor jednak nie skorzystał z prawa do legalizacji samowolnie postawionego muru oporowego wraz z osadzonym na nim ogrodzeniem, zatem zasadnym było wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie MWINB, wyznaczony przez organ I instancji termin przedłożenia dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zapewniał inwestorowi realną możliwość spełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem [.....] z dnia 14 kwietnia 2011r. znak: [.....] o wstrzymaniu robót budowlanych. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z w Warszawie z dnia 16 listopada 2010r. (VII SA/Wa 1323/10, LEX nr 759947): "Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b., którego bezskuteczny upływ powoduje obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki nie jest terminem prekluzyjnym, ale ma charakter procesowy. Oznacza to, że termin ten może być w dowolny sposób zarówno przedłużany jak i skracany." Zdaniem MWINB, niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi przesłankę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że A.H. nie przedstawił kompletu żądanych przez organ nadzoru budowanego dokumentów. W dniu 24 lutego 2012r. złożył inwentaryzację powykonawczą. W takiej sytuacji organ nie mógł kontynuować postępowania dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej, lecz zmuszony był orzec w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011r. II OSK 852/2010). W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy udzielił odpowiedzi na postawione przez odwołującego się zarzuty. Skargę na powyższe rozstrzygniecie złożył A.H. , reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. S. K. , wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż urządzenie wykonane na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne stanowi wzniesienie obiektu budowlanego bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczne budowlanej, - art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie ustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, - art. 107 § 1 poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie przedmiotowej decyzji, - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 określających wyłączenia od ogólnej zasady ustanowionej w art. 28 ust. 1 ustawy. Stosownie też do art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Mur oporowy, w myśl art. 3 pkt 3 ustawy, stanowi budowlę wymagającą dla jej wybudowania uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 ustawy, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. konstrukcje oporowe. Mur oporowy ma za zadanie zabezpieczenie terenu, przed osuwaniem się gruntu, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli zatem funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, konstrukcja ta stanowi mur oporowy. Okoliczność, że mur oporowy może pełnić także funkcję ogrodzenia nie definiuje go jako ogrodzenia objętego zakresem art. 29 ust. pkt 23 Prawa budowlanego, gdyż funkcja ogrodzeniowa jest funkcją pełnioną dodatkową, przy okazji zabezpieczania skarpy przed osuwaniem. Budowa muru oporowego, niezależnie od spełniania przez niego dodatkowo funkcji ogrodzenia, wymaga zatem zawsze uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenia takiego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy, nie wymaga natomiast budowa ogrodzenia. Artykuł 30 ust. 1 pkt 3 ustawy wprowadza obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzeń w odniesieniu do ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym, obejmujące w szczególności zakres wykonanych robót budowlanych. Spór pomiędzy skarżącym a organami nadzoru budowlanego sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego, orzekające w sprawie organy administracyjne straciły z pola widzenia fakt, że wykonanie przedmiotowego muru wynika z nakazu ustanowionego przez Wójta Gminy Michałowice, działającego w oparciu o ustawę prawo wodne i w związku z tym przedmiotowa inwestycja zakwalifikowana powinna być jako urządzenie zapobiegające szkodom, a nie traktowane jako przejaw "samowoli budowlanej". Z akt sprawy (z protokółów kontroli) wynika, że ww. inwestycja, zlokalizowana w granicy z działek nr nr [.....] w M. (wł. A.H. ) została wykonana z betonu w szalunku, jest grubości 30cm, wysokości od 160cm do 125cm uskokowe i długości ok. 40m; na murze zostało wykonane ogrodzenie ze słupów betonowych na podmurówce z okładziną kamienną oraz wypełnieniem z drewnianym parkanem ze sztachet w polach pomiędzy słupkami. Mur pod ogrodzenie został posadowiony 100 cm poniżej terenu. Mur ten został obciążony gruntem nasypowym o średniej grubości warstwy 140cm od strony działki nr [.....] . Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie widać, że przedmiotowy obiekt ze względu na charakter użytych do jego wzniesienia materiałów, jego wygląd oraz funkcję, do której został przeznaczony jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.pr. budowlane i do jego wykonanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (vide wyrok WSA w Białymstoku z 15.04.2010r., sygn. akt: II SA/Bk 54/10, LEX nr 619895, wyrok WSA w Opolu z dnia 06.06.2011r., sygn. akt: II SA/Op 430/10, LEX nr 896580, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18.05.2010r., sygn. akt: II SA/Rz 152/ 10, LEX nr 674381, wyrok WSA w Krakowie z dnia 08.20.2008r., sygn. akt II SA/Kr 704/8). Ponadto odnotowania wymaga okoliczność, że na konieczność prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie muru oporowego wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Sąd w składzie orzekającym w pełni popiera poglądy niżej zaprezentowanych w wyrokach. WSA w Opolu w wyroku z dnia 06.06.2011r., sygn. akt: II SA/Op 430/10: "Procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu. Przy ustaleniu, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożeniu procedury z art. 48 Prawa budowlanego, a następnie niewywiązaniu się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi nadzoru budowlanego wyboru, co do rozstrzygnięcia, zobowiązując ten organ do orzeczenia rozbiórki." Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek zamiejscowy w Katowicach z dnia 22 listopada 2001r., sygn. akt: II SA/Ka 416/00: ""Mur oporowy" należy do konstrukcji oporowych zaliczanych do budowli - art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), które nie korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 29 tego prawa. Konsekwencją wykonania muru oporowego bez pozwolenie na budowę jest nakaz jego rozbiórki, przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego." Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 grudnia 2011r., sygn. akt: II OSK 1832/10, LEK nr 1152065 podkreśla: "Mur, który pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, nie jest ogrodzeniem, albowiem bez względu, czy znajduje się na granicy z nieruchomością sąsiednią czy też w innym miejscu nie ma charakteru ogrodzenia. Dlatego też co do zasady taki mur pełniący funkcję konstrukcji oporowej jako budowla wymaga pozwolenia na budowę." Zważywszy, że inwestor w wyznaczonym, odpowiednim terminie nie wykonał wszystkich obowiązków wynikających z postanowienia z dnia14.04.2011r., zasadnym, a wręcz koniecznym było zastosowanie sankcji przewidzianej wprost w przepisach ( art. 48 ust. 4 powyższej ustawy). Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zawiera w uzasadnieniu prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej ze wskazaniem na treść i zasady właściwie wybranych i zinterpretowanych regulacji. Organ drugiej instancji odniósł się też do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 9 września 2010r. II SA/Sz 365/2010 zgodnie, z którym: "spełnieniu wymogu wskazanych przez organ prowadzący postępowanie dokumentów można mówić w wypadku przedłożenia przez stronę ich kompletu, tj. wszystkich dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym art. 48 ust. 3. Brak któregoś ze wskazanych dokumentów stanowi - po upływie terminu do jego złożenia podstawę do zastosowania art.48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj. nakazania rozbiórki." W świetle powyższego, za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i art. 29 ust. 3ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Sądu, nie ma żadnych wątpliwości, że na wykonanie przedmiotowego muru oporowego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i wbrew twierdzeniom skargi, decyzji tej nie może zastąpić pismo Wójta Gminy M. z 10 lipca 2006r., dotyczące naruszenia stosunków wodnych. Orzekające w sprawie organy administracyjne związane były obowiązującymi na dzień orzekania na przepisami prawa, które nie przewidywały sytuacji, w której można odstąpić od uzyskania pozwolenia na budowę czy wydania nakazu rozbiórki, poza przypadkami wymienionymi w art. 29 czy art. 48 ustawy prawo budowlane. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcia, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu dowolności i podważenia legalności zapadłych w sprawie orzeczeń, bowiem oba wydane rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 §3 k.p.a. Brak jest również podstaw do uznania, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie staje się także bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Nadto postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy postępowanie nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm).