II SA/Kr 1259/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie AWSA Inga Gołowska (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ l instancji Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1,2,4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z Nr 80, póz. 717 ze zm)- odmówił ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku usługowego na halę produkcyjno-magazynową zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że nie można wykazać się ,,dobrym sąsiedztwem". Żadna z działek sąsiednich nie posiada zabudowy, które pozwoliłaby ustalić warunki zabudowy na rozbudowę budynku usługowego o halę produkcyjno-magazynową. Przedmiotowa działka znajduje się wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejąca część hali magazynowej planowanej do rozbudowy posiada gabaryty znacznie większe niż istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajdująca się w obszarze analizowanym. Odwołanie od decyzji organu l instancji złożył K. W. , wnosząc o uchylenie decyzji organu l instancji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędna interpretacje tego przepisu w przedmiocie treści ,,zasady dobrego sąsiedztwa" i błędne przyjęcie przez organ l instancji , iż żadna z sąsiednich działek nie posiada zabudowy, która pozwoliłaby ustalić warunki zabudowy na rozbudowę budynku usługowego o halę produkcyjno-magazynową. Organ II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, póz. 1071), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z Nr 80, póz. 717 ze zm) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003r. Nr 164, póz. 1588) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2001 r. Nr 79, póz. 856 ze zm) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U z 2003r. Nr 198, póz. 1925) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji napisano, że z zalegających w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez uprawnionego urbanistę wynika, że na wyznaczonych granicami obszaru analizowanego działkach sąsiednich istnieją wyłącznie budynki mieszkalne i gospodarcze. Planowana inwestycja polega w istocie na budowie hali produkcyjno-magazynowej o powierzchni zabudowy wynoszącej około 1500 m2 i znacznie więc odbiegałaby od sąsiedniej zabudowy zarówno gabarytami jak i formą architektoniczną stanowiąc zbyt duży dysonans wśród zabudowy mieszkaniowej a ponadto brak powiązań funkcjonalnych i przestrzennych planowanej inwestycji z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji , uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w sprawie poczyniono uzgodnienia, które zakończyły się uzyskaniem pozytywnych opinii w przedmiocie planowanej inwestycji a mianowicie w zakresie odległości od pasa drogowego drogi gminnej, w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, lokalizacja przedmiotowej inwestycji pod warunkiem obsadzenia granic przyszłej inwestycji zielenią osłonową. Pozytywna opinia została również uzyskana w zakresie melioracji wodnej. Planowana lokalizacja inwestycji została uzgodniona z pobliskimi mieszkańcami, którzy wyrazili zgodę na planowaną budowę. Okoliczność ta została zupełnie zignorowana przez organ odwoławczy. Skarżący podniósł także, że dla obszaru planowanej inwestycji brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego związku z tym inwestycja polegająca na rozbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Podstawą materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , który stanowi ,że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków. Zdaniem skarżącego wymienione przesłanki określone w art. 61 cyt. ustawy są spełnione i nie zachodzi przeszkoda w ustaleniu warunków zabudowy. Przytoczony przez Wójta Gminy [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] argument , iż zadana z sąsiednich działek nie posiada zabudowy , która pozwoliłaby ustalić warunki zabudowy na rozbudowę budynku usługowego o halę produkcyjno-magazynową należy uznać za niewłaściwy ponieważ uznanie działki za sąsiednią nie może jedynie wynikać z fizycznej styczności. Przedmiotowa inwestycja sąsiaduje bezpośrednio z domem jednorodzinnym jak i działkami budowlanymi, które w tym momencie nie są zabudowane. Absurdem byłoby czekać na ich zabudowę aby Mo zna w ten sposób określić warunki zabudowy jak to zostało określone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono że planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku przebiegać będzie wgłęb działki nr [...] zatem nie ulegnie zmianie elewacja frontowa budynku a co za tym idzie nie zmieni się jego wizualny odbiór jak też charakter "pierzei" od strony drogi gminnej i pozostanie w zgodzie z istniejącą formą architektoniczną istniejącej zabudowy lokalnej. Skarżący dodatkowo podniósł, że w pobliżu istnieje kompleks zabudowań po byłym PGR i budynek [...] w [...]- które wbrew twierdzeniom organów decydujących mogą stanowić a także stanowią odniesienie dla ustalenia warunków dla realizowanej inwestycji. W okolicy znajdują się już budynki o gabarytach i formie odbiegającej od zabudowy jednorodzinnej, tak więc inwestycja nie będzie stanowiła dysonansu a wręcz przeciwnie harmonijnie wkomponuje się w otoczenie Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270),sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola sądowa wykazała naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż akta administracyjne nie są ponumerowane. Zarzut skargi, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasadny. Analizując przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, póz. 717 ze zm.) należy wskazać, że generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 powołanej ustawy). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588). Zgodnie z § 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia , obszar analizowany definiowany jest jako teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Zgodnie zaś z § 3 cyt. Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. "Wyznaczenie "obszaru analizowanego" (...) jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy." (Por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r. sygn. akt: II SA/Bk 677/04 ONSAiWSA 2006/2/54). Organy administracji w sposób nieprawidłowy wyznaczyły wokół działki budowlanej obszar analizowany, na którym winna być dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy. W aktach sprawy znajduje się dokument (mapa sytuacyjna) w którym, wedle informacji umieszczonej w legendzie tego dokumentu wyznaczono obszar analizowany i zaznaczono go linią przerywaną w kolorze zielonym. Linia ta jest tylko częściowo narysowana wobec czego w ogóle nie ustalono obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji. Skoro teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo również sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Fakt zaistnienia wyżej wskazanego uchybienia należy zakwalifikować jako naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U Nr 164, póz. 1588) co uzasadnia uchylenie obu decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym ponieważ uchybienie to jest bezsporne. Decyzje są wadliwe ponieważ odmówiono ustalenia warunków zabudowy powołując się na ustalenia poczynione w związku z wyznaczeniem obszar analizy którego de facto nie wyznaczono. Sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowiła wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji. Kolejnym uchybieniem na które Sąd zwraca uwagę to naruszenie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt Gminy [...] działając jako zarządca drogi wydał w dniu [...] r. postanowienie "uzgodnieniowe" w przedmiocie lokalizacji planowanej inwestycji. Art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego nadaje procesowy kształt obowiązkowi współdziałania organów, który powstaje na mocy odrębnych przepisów o charakterze materialnym. Współdziałanie będzie występować wtedy, gdy w jakiejś sprawie ,,ma miejsce przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów (pionów organizacyjnych) /zob. S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s.38/ Obowiązek współdziałania jest realizowany z urzędu przez organ powołany do wydania decyzji w sprawie zawisłej, który powinien wykonać dwie czynności procesowe: zwrócić się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska i powiadomić strony o tej czynności. Na skutek pierwszej z tych czynności następuje wszczęcie procesowych czynności przez inny organ administracyjny, który ma wyrazić opinię lub dokonać uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia w sprawie. Czynności współdziałania , w zależności od ich formy przewidzianej przepisami odrębnymi, muszą być podejmowane albo w początkowym, albo w końcowym stadium postępowania sprawy zawisłej. Organ współdziałający nie będzie organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed jakimś organem administracyjnym a jego stanowisko jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, albowiem ani nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej; jego stanowisko wyrażone w formie postanowienia rozstrzyga co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. W sytuacji określonej w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, występują dwa organy współdziałające, z których jeden jest organem administracji publicznej rozstrzygającym sprawę administracyjną w drodze decyzji, drugi zaś organem, od którego organ administracji publicznej jest obowiązany uzyskać stanowisko w sprawie administracyjnej. Użyte w przepisie art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego sformułowanie "inny organ" nie oznacza li tylko organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz każdy organ, który na mocy przepisów prawa materialnego jest obowiązany na żądanie organu administracji prowadzącego postępowanie zająć stanowisko w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania. W przypadku gdy przepisy prawa materialnego ustanawiające obowiązek współdziałania nie określają konkretnego organu, który jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie, lecz np. osobę prawną, wówczas organem w rozumieniu art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest ustawowy lub statutowy organ osoby prawnej upoważniony do działania w imieniu tej osoby prawnej i reprezentowania jej na zewnątrz. Organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Wyłączną odpowiedzialność za załatwienie sprawy ponosi organ, wydający decyzję określonej treści, mocą której załatwia tę sprawę, a stanowisko zajęte przez organ współdziałający powinno być uzyskane i rozpatrzone przed wydaniem decyzji. W rozpoznawanej sprawie stanowisko w formie postanowienia z dnia [...] r. zajął Wójt Gminy [...] wyrażając "pozytywną opinię". Jednocześnie organem który wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu też był Wójt Gminy [...]. Badając zatem kompetencję organu , który miał się wypowiedzieć w kwestii objętej współdziałaniem należy stwierdzić , iż nie jest ona zgodna z formą wymaganą przez cytowany art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie doszło to tzw. "współdziałania". Organ wydającym decyzję w sprawie i organem "współdziałającym" był ten sam organ. Skutkuje to nie tylko naruszeniem przepisu art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 2003r. Nr 80, póz. 717 ze zmian.) ale również art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zm) -uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zm) -ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również decyzję z 24 lipca 2007r. wydaną przez organ l instancji. Art. 135 uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej. Z tych względów, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) i art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego co powoduje konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zm). Rozpatrując ponownie sprawę organ l instancji powinien sporządzić analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu na właściwym obszarze wymaganym zakresie i ocenić zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy a następnie orzeknie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dokonując uzgodnień w trakcie prowadzonego postępowania organ winien prawidłowo zastosować art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zm).