II SA/Kr 1261/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 5 września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Pismem z dnia 26 czerwca 2019 r., znak [...], Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. w nawiązaniu do wniosku J. Z. o zbycie w trybie bezprzetargowym udziału wynoszącego [...] części w prawie własności nieruchawości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...]. ewid. K. poinformował wnioskodawcę, że brak jest możliwości zbycia udziału wynoszącego [...] części w prawie własności opisanej wyżej nieruchomości w związku z negatywnymi opiniami Wydziału Kształtowania Środowiska oraz Biura Planowania Przestrzennego. Pismem z dnia 18 lipca 2019 r. J. Z. złożył do Wojewody za pośrednictwem Prezydenta Miasta K. odwołanie od powyższego pisma, wskazując, że stanowi ona decyzję w sprawie odmowy zbycia prawa własności [...] części stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ozn. jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. całkowitej 0,2260 ha, obr[...] jedn. ewid. K., objętej księgą wieczystą nr [...] w trybie bezprzetargowym.. Przesyłając odwołanie do Wojewody Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. w piśmie z dnia 6 sierpnia 2019 r. wyjaśnił m.in., iż odmowa zbycia nieruchomości nie jest rozstrzygnięciem z zakresu prawa administracyjnego, lecz wyrażeniem braku woli zbycia nieruchomości w postępowaniu cywilnoprawnym. Skoro zatem sprawa ma charakter cywilnoprawny nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 5 września 2019 r., znak: [...] Wojewoda, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania J. Z.. W uzasadnieniu organ podał, że sposób i tryb nabywania oraz zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa został uregulowany przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.). Ustawa ta stanowi szczególną regulację sposobu i warunków dopuszczających przenoszenie prawa własności nieruchomości, co należy w istocie do sfery cywilnoprawnej. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego. Natomiast ustawa ta nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej, jako podstawy do zawarcia umowy sprzedaży. Zatem wystąpienie z wnioskiem o nabycie nieruchomości nie wszczyna postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisem art. 104 § 1 kpa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. nie występuje w roli organu administracji publicznej, ale jako organ wykonujący uprawnienia właścicielskie na gruncie prawa cywilnego. W świetle powyższego, stanowisko w sprawie sprzedaży nieruchomości zawarte w piśmie z dnia 26 czerwca 2019 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa, od której przysługiwałyby środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Pismo to stanowi jedynie odpowiedź organu na złożony wniosek o sprzedaż nieruchomości. Prezydent Miasta K., działając w imieniu Skarbu Państwa, skorzystał z uprawnień przynależnych właścicielowi nieruchomości i pisemnie wyraził brak woli sprzedaży nieruchomości. J. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody. Skarżący powołał się na art. 7a kpa i orzecznictwo dotyczące uchwał wydawanych w związku ze zbywaniem nieruchomości w trybie przetargowym i bezprzetargowym. Skarżący zaakcentował, że w piśmie z dnia 26 czerwca 2019 r. organ uzasadnił dlaczego odmawia zbycia udziału we własności nieruchomości. Podane przyczyny odmowy winny zostać zweryfikowane w trybie administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Istotą niniejszej sprawy jest ocena prawidłowości stanowiska Wojewody, a wcześniej Prezydenta Miasta K. o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zbycia w trybie bezprzetargowym udziału w prawie własności nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2207 ze zm., dalej u.g.n.) sprzedaż nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa odbywa się w drodze przetargu. Wyjątkowo zaś zbywana jest w drodze bezprzetargowej, na co wskazuje treść art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. W ocenie skarżącego jego wniosek znajdował oparcie w punkcie 9 art. 37 ust. 2 u.g.n., który przewiduje tryb bezprzetargowy, gdy przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości. Należało zatem w tej sprawie zbadać, czy Prezydent Miasta K. oraz Wojewoda właściwie ustalili treść żądania i prawidłowo uznali, że przedmiot żądania skarżącego nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej, w rezultacie czego brak było podstaw do wydania decyzji w sprawie. Rozważania należy rozpocząć od przytoczenia regulacji prawnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. I tak przepis art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.g.n. stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Z kolei w myśl art. 27 u.g.n. sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Natomiast zgodnie z art. 28 sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu (ust.1). Warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu. Warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą (ust. 2). Protokół z przeprowadzonego przetargu oraz protokół z rokowań przy zbyciu w drodze bezprzetargowej stanowią podstawę do zawarcia umowy (ust.3). Brzmienie powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego (a nie administracyjnego) trybu dysponowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa. Sprzedaż nieruchomości następuje w drodze (nazwanej) umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145). Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, że złożenie propozycji zakupu nieruchomości, a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 k.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SAB/GL 6/11, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Gd 712/17). Wobec jednoznacznej treści żądania skarżącego należy stwierdzić, że Prezydent Miasta K. prawidłowo poprzestał na pisemnym poinformowaniu skarżącego o braku możliwości zbycia na jego rzecz przedmiotowego udziału w nieruchomości. Skoro wniosek dotyczył sprawy cywilnej, organ nie był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Pisma z dnia 26 czerwca 2019 r. nie można zatem uznać decyzję administracyjną, od której przysługiwałoby odwołanie. W konsekwencji słusznie Wojewoda stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego środka zaskarżenia. Wbrew stanowisku skarżącego, ani przepis art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n. ani żaden inny przepis prawa materialnego, nie nakłada na gminę obowiązku zbycia przedmiotowej nieruchomości, ani też nie rodzi uprawnienia skarżącego do wystąpienia z żądaniem, aby została mu ona sprzedana. Stosownie natomiast do przepisów kodeksu cywilnego (art. 210 kodeksu cywilnego) każdy ze współwłaścicieli może żądać zniesienia współwłasności. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie aby skarżący wystąpił ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego. Natomiast odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego, należy wskazać, że powołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w wyniku rozpoznania skarg na akty (uchwały, zarządzenia) organów samorządu terytorialnego, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506). W niniejszej sprawie nie został wydany żaden akt który podlegałby zaskarżeniu w trybie powyższego przepisu. Na marginesie można jedynie wspomnieć, że w odniesieniu do wniosku skarżącego nie można mówić również o bezczynności organów gminy w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, albowiem - jak już wyjaśniono wyżej - nie nakazywał organowi gminy wykonać czynności jakich domagał się skarżący. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.