II SA/Kr 128/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2010 r. sprawy ze skargi K.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 listopada 2009 r. znak: [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej K.Z. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniane Postanowieniem z dnia 3 marca 2009r. znak: [...] Prezydent Miasta K. zawiesił na okres 12 miesięcy (od dnia złożenia wniosku) postępowanie wszczęte na wniosek K. G. i W. G. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "[...] budynki mieszkalne jednorodzinne z dwoma lokalami mieszkalnymi oraz wbudowanymi garażami, instalacjami wewnętrznymi na działce nr "1" obr. [...] oraz wjazdem na działkach nr "1" i "2" obr. [...] przy ul. [...] w K.." Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 62. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 101, art. 103 oraz art. 123 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze objętym sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" (zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] października 2006 r.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z postanowieniem projektu planu. Zgodnie z opinią Biura Planowania Przestrzennego UM z dnia 31.03.2009. r. zamierzenie inwestycyjne znajduje się na obszarze przeznaczonym według projektu planu na tereny zieleni oznaczone symbolem ZPo.9. Obecnie projekt miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" jest na etapie opiniowania i uzgodnień. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła K. G., podnosząc, iż nie jest możliwe opracowanie i uchwaleniem miejscowego planu w wymaganym czasie, biorąc pod uwagę obecny etap procedury planistycznej. Wskazała, że tereny wokół inwestycji są w części zabudowane, a w stosunku do wielu działek sąsiednich zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, jak również pozwolenia na budowę. Tym samym zdaniem odwołującej uzasadnione jest twierdzenie, że przeznaczenie terenów obejmujących obszar przedmiotowej inwestycji zostanie zmienione. Zawieszenie postępowania doprowadzi tylko do przedłużenia postępowania. Rozpatrując to zażalenie z Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 10 listopada 2009r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 w związku z art. 144 i art. 123 k.p.a. w związku z art. 62 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 11 października 2006 roku przystąpiono do sporządzania planu miejscowego dla obszaru "[...]", a zatem istniała możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek stanowiących teren planowanej inwestycji na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy jednak mieć na uwadze, że wskazany przepis przewiduje jedynie możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że w przypadku skorzystania przez organ administracji z możliwości przewidzianej przez art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, Niezbędnym jest więc wskazanie konkretnych przyczyn, z powodu których organ prowadzący postępowanie uznał jego zawieszenie za uzasadnione. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie organu I instancji tych wymogów nie spełnia. Wprawdzie za takie przyczyny mogłyby zostać uznane ustalenia przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego dokonane na podstawie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, ale w sytuacji gdyby rodzaj planowej inwestycji był w sposób ewidentnie sprzeczny z zapisami planu, a jednocześnie termin ostatecznego przyjęcia planu na tyle bliski, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby bezprzedmiotowe w tym sensie, że i tak podlegałaby ona z urzędu stwierdzeniu jej wygaśnięcia. W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał co prawda, iż funkcja projektowanej zabudowy jest sprzeczna z ustaleniami projektu planu, niemniej za słuszny w tym zakresie uznać należy zarzut skarżącej, iż stan ten prawdopodobnie ulegnie zmianie, skoro część terenów projektowanych w planie jako tereny zielone jest zabudowana lub w trakcie procesu inwestycyjnego na podstawie ostatecznych decyzji. Jednocześnie stan zaawansowania procedury planistycznej nie pozwala na wiążące ustalenie przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym. Ponadto organ zauważył, iż w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano choćby przybliżonego terminu zakończenia prac planistycznych. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. Z., podnosząc iż wbrew stanowisku organu odwoławczego, organ I instancji zawieszając postępowanie wskazał konkretne i jasne przyczyny jego zawieszenia. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy przyjął za własne nie zweryfikowane twierdzenia odwołujących, iż cześć terenów projektowanych w planie jako tereny zielone jest zabudowana lub w trakcie procesu inwestycyjnego. Za podstawę wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyjął prawdopodobieństwo zmiany projekty planu miejscowego zagospodarowania oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikające z praktyki nie przestrzegania zawartych w tych dokumentach ustaleń. Skarżąca zarzuciła także, że wbrew stanowisku organu II instancji procedura planistyczna jest na końcowym etapie. Nadto wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest sprecyzowanych przyczyn, dla których Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanką wystarczającą do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest prowadzenie, lub nawet tylko zamiar prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że nieruchomości na której planowane było zamierzenie inwestycyjne położone są na obszarze dla którego Rada Miasta K. w dniu 11 października 2006r. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru "[...]". Postępowanie z wniosku W. G. i K. G. w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczęte zostało 20 marca 2009 r. Projekt planu był już wtedy na etapie opiniowania i uzgodnień, zaś zamierzenia, co do terenu na którym ma być zrealizowana inwestycja były wiadome. Za w pełni uzasadnione uznać zatem należy zawieszenie postępowania w sytuacji kiedy podjęta już została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz został opracowany projekt tego planu, tym bardziej, że planowana inwestycja w sposób oczywisty narusza zapisy projektowanego planu. Wskazać należy, że możliwość zawieszenia postępowania w oparciu o regulację art. 62 ust. 1 w/w ustawy stanowi uprawnienie organu pozwalające na zabezpieczenie kompetencji gminy w zakresie stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego, które są podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni. Ponadto pozwala także na to aby ewentualnie ustalony decyzją o warunkach zabudowy sposób zagospodarowania terenu nie odbiegał w sposób istotny czy też nie był sprzeczny z zamiarem wykorzystania przestrzeni w ewentualnie uchwalonym planie zagospodarowania (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1287/06) Konstrukcja zawieszenia postępowania określona w art. w art. 62 ust. 1 pozwala na zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy już w chwili samego tylko powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a zatem nie jest to nawet uzależnione od prowadzenia prac nad projektowaniem takiego planu. Zgodzić należy się z poglądem zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 8 listopada 2007r. sygn. akt II SA/Bk 593/07, zgodnie z którym konstrukcja prawna zawieszenia postępowania, zastosowana w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, daje organowi podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. Konstrukcja ta jest konsekwencją władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego. Zabezpieczeniu władztwa planistycznego służyć ma także przepis art. 62 ust. 1 ustawy, mający niewątpliwie na celu ochronę interesu publicznego poprzez możliwość zawieszenia konkretnych postępowań administracyjnych do czasu kompleksowej regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że organ I instancji naruszył normę art. 62 ust. 1 przez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie. Przy zastosowanej konstrukcji zawieszenia postępowania przyjętej w art. 62 ust. 1 nie można czynić organowi I instancji zarzutu, że dowolnie podjął decyzję o zawieszeniu postępowania. Brak jest bowiem przesłanek uzasadniających nałożenie na organ zawieszający postępowanie obowiązku uwzględniania przy zawieszaniu postępowania możliwości uchwalania planu w terminie 12 miesięcy od dnia zawisłości sprawy. Sąd nie podziela także stanowiska organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ I instancji. Organ I instancji zawieszając postępowanie wskazał bowiem na niezgodność funkcji planowej zabudowy z ustaleniami projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Niezależnie jednak od tego, jak już wyżej wskazano, wykazanie tej sprzeczności w świetle regulacji art. 62 ust.1 nie było konieczne. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.