II SA/Kr 1282/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zakopanem na decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: I. skargę odrzucić, II. odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie J. T., B. D., P. D., H. M. i M. C.. W dniu 7 września 2009 r. Burmistrz Miasta Zakopane decyzją znak [....] ustalił na wniosek A.D. i A.D. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa budynku mieszkalno-usługowego, zjazdu publicznego z drogi gminnej oraz niezbędnych instalacji i urządzeń towarzyszących po rozebraniu istniejącego budynku mieszkalno-usługowego. Wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, ustalono powierzchnię zabudowy (do 23 % powierzchni działki nr....), ustalono powierzchnie biologicznie czynna na min. 40 % działki nr..... Określono, że dach ma mieć charakter dwuspadowy, o kącie nachylenia połaci 400 do 540, zbliżony do równoległego lub prostopadłego do kalenicy istniejącego budynku na działce nr [....] . Ustalono szerokość elewacji frontowej na 20 metrów pod warunkiem rozczłonkowania bryły budynku na sekwencję główną o szerokości od 11,3 metra do 16.94 metra z tolerancją ± 200. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na mx. 7 metrów, a wysokość górnej kalenicy dachu na mx. 12,3 metra. Decyzję tę doręczono zasadniczo stronom w dniu 10 września 2009 r. (akta administracyjne sprawy, karty nr 71-75.), z wyjątkiem jednej strony dla której doręczono 14 września 2009 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 71). W dniu 28 września 2010 r. skargę na ww. decyzję wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Zakopanem, domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszenia innych przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Prokurator zarzucił naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktur z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe wnioski wysnute ze sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zarzucono naruszenie art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uznanie za strony Starostę Tatrzańskiego, M.C. , M.W. , Z.C. , A.J. , J.T. , RZGW w K. , A.D. , B.D. i P.D. oraz H.M. . Naruszenie to wynika stąd, że w sprawie o znaku [....] i znak [....] o ustalenie warunków zabudowy działek nr [....] , [....] , [....] , [....] , i [....] prowadzonym przez Burmistrza Miasta Zakopane oraz z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 494/09 jednoznacznie wynika, że interes prawny ww. osób został naruszony i powinny one posiadać przymiot stron. Zarzucono nadto w skardze obrazę art. 75 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, a w szczególności nie zwrócenie się do Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej o wydanie opinii odnośnie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że akta sprawy nie zawierają zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a wyniki analizy są sprzeczne z zasadami ich ustalania i tak: szerokość ustalonej elewacji frontowej jest o prawie 6 metrów szersza niż średnia wielkość na obszarze analizy; przyjęto wysokość kalenicy nie podając jej średniej wielkości z obszaru analizy; kąt nachylenia połaci dachowych odniesiono do jedynego budynku sztucznie włączonego do obszaru analizy i nie podano powierzchni biologicznie czynnej. Wskazano, że praktycznie w obszarze analizy nie występują budynki o funkcji gastronomicznej a sama analiza została sporządzona w taki sposób, żeby uzasadnić wniosek wnioskodawców. Podniesiono, że sporządzona na potrzeby tej sprawy analiza jest całkowicie odmienna od analizy sporządzonej do ustalenia warunków zabudowy dla tego samego terenu, tego samego obiektu i tych samych wnioskodawców w sprawie o znaku [....] . Również w tej innej sprawie jako strony zostały uznane osoby, pominięte w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 7 września 2009 r. Decyzja ta nie została wysłana do wszystkich osób, które organ prowadzący postępowanie uznał za strony (brak wysłania do M.R. i Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami), a tym samym nie stała się ona prawomocna i na jej podstawie nie można wydać pozwolenie na budowę. Tymczasem decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia 7 września 2009 r. została zaopatrzona w klauzulę prawomocności. Skarżący Prokurator wskazał, że o decyzji z dnia 7 września 2009 r. dowiedział się dopiero 3 września 2010 r. a ponieważ tej decyzji nie doręczono wszystkim strono, stąd nie rozpoczął biegu 6-miesieczny termin do wniesienia skargi przez prokuratora. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę wskazano, że analiza urbanistyczno-architektoniczna może określać parametry zabudowy odmiennie od średnich parametrów przewidzianych na danym terenie. Analizę sporządziła osoba uprawniona a nadrzędną rolą planowania przestrzennego jest zachowanie ładu przestrzennego i respektowanie zasady zrównoważonego rozwoju. Parametry takie jak, wskaźnik zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obliczono jako średnią tych parametrów dla wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze analizy. Kąt nachylenia połaci dachowych ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wysokość górnej kalenicy obliczono jako średnią wysokość kalenic z obszaru analizy, a zarzut o braku podania powierzchni biologicznie czynnej jest chybiony. Na obszarze analizy znajdują się budynki mieszkalno-usługowe w których wykonywane są usługi w zakresie żywienia, a tym samym dopuszczalnym było uznanie funkcji gastronomicznej za istniejącą na tym terenie. Podano również, że sprawa o znaku [....] nie jest tożsamą sprawą z tą, która została zakończona decyzją z dnia 7 września 2009 r. Wskazano, że procedura ustalania warunków zabudowy nie wymaga zasięgania opinii Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Co doi błędnego ustalenia kręgu stron podniesiono, że zarzut dotyczy pominięcia osób uznanych jako strony w postępowaniu o znaku [....] , a sprawa zakończona decyzją z 7 września 2009 r. nie jest tożsama z ww. sprawą a to dlatego, że objęto niż więzy obszar wniosku (działki nr nr.....) i innych jest przebieg grani działek. Inna jest skala wnioskowanej inwestycji, inna funkcja, a planowana inwestycja znacząco oddala się od zabudowań D.M. . Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 494/09 wskazał w uzasadnieniu, że obowiązkiem organów administracji jest rozważanie, czy w dalszym postępowaniu skarżący B.D. i P.D. nie powinny korzystać z przymiotu strony. Decyzję z dnia 7 września 2009 r. doręczono Wydziałowi Geodezji i Gospodarki Gruntami a M.R. został przez pomyłkę dopisany w stron postępowania w wyniku przepisywania tekstu z innej sprawy. Wskazano nadto, że skarga ta została wniesiona z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę decyzji administracyjnych. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa. W pierwszej jednak kolejności należy rozważyć dopuszczalność wniesienia skargi w tej sprawie. Zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Taka treść przepisu wprost wskazuje, że dla prokuratora nie biorącego udziału w sprawie administracyjnej w charakterze strony, termin do wniesienia skargi wynosi 6 miesięcy od daty doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. W ocenie skarżącego Prokuratora w istocie skarga została wniesiona po terminie, ale termin ten nie ma w tej sprawie znaczenia. Strona skarżąca powołuje się przy tym na wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 487/06. W uzasadnieniu tego wyroku rzeczywiście Sąd ten stwierdził, że w przypadku braku zawiadomienia o decyzji danej strony, nie rozpoczyna biegu 6 miesięczny termin do wniesienia skargi przez prokuratora. Sąd w tym składzie, rozpoznający tą sprawę, nie podziela tego stanowiska. Przede wszystkim należy stwierdzić, że art. 53 P.p.s.a. zawsze przewiduje termin do wniesienia skargi: albo 30-dniowy dla strony, albo 6-miesięczny dla niektórych podmiotów nie będących stronami w postępowaniu administracyjnym. Nie można skutecznie wnieść skargi zarówno po upływie ww. terminów, jak i przed rozpoczęciem ich biegu. Gdyby uznać, że dopuszczalnym jest skutecznie wniesienie skargi zanim rozpocznie się termin do jej wniesienia, wówczas zbędne byłoby określenie terminu do jej wniesienia. W tym zakresie można wyróżnić dwie sytuacje: pierwszą, zgodnie z którą organ administracji nie doręcza żadnej stronie decyzji administracyjne i drugą – stosownie do której organ administracji doręcza tylko części stronom decyzję, a niektóre strony pomija w doręczeniu. Tylko w tej pierwszej sytuacji termin do wniesienia skargi nie rozpoczyna biegu, a to dlatego, że taka decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Decyzja dopiero wówczas rozpoczyna swoje "oddziaływanie", jeżeli zostanie doręczona stronie. Dopóki żadnej stronie nie doręczono decyzję, taka decyzja nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a więc nie ma też podstaw do jej skarżenia. Drugi przypadek dotyczy przedmiotowej sprawy. Organ I instancji ustalił, w ocenie skarżącego Prokuratora, błędnie krąg stron. Mianowicie pominął kilka osób w postępowaniu i zakończył sprawę wydając decyzję i doręczając ją tylko tym stronom, które ustalił na początku postępowania. W ocenie Sądu w takim przypadku nie można mówić, żeby taka decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Do obrotu prawnego decyzja ta weszła i zaczęła wywoływać określone skutki prawne. Tym samym spełniona została hipoteza art. 53 § 3 P.p.s.a, zgodnie z którym prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Przepis ten nie określa, czy chodzi tylko o jedną stronę, czy też o każdą stronę. Stosownie do art. 53 § 3 P.p.s.a. sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi przez prokuratora nie będącego stroną w postępowaniu administracyjnym rozpoczyna swój bieg z chwilą doręczenia danej decyzji stronie, a jeżeli stron jest więcej – z chwilą, w której najpóźniej chronologicznie licząc od daty jej wydania doręczono decyzję stronie. Taki sposób wykładni tego przepisu zaaprobowały sądy administracyjne. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 996/07, opub. w LEX nr LEX nr 508506, zawarł tezę, zgodnie z którą "gdyby nie doręczono jednej ze stron aktu (postanowienia), to strona ta mogłaby w terminie przysługującym na wniesienie skargi także ją wnieść o ile powzięła o akcie wiadomość, albo w przypadku nieterminowego wniesienia środka odwoławczego bądź skargi wnosić o przywrócenie terminu do jego wniesienia, bądź - w zależności od okoliczności - wnieść o wznowienie postępowania w sprawie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 853/07, opub. w LEX nr 437727 stwierdził, że "skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji, może skorzystać z uprawnienia złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji innej stronie tego postępowania. Jeżeli z tego uprawnienia nie skorzysta, nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej". Nie ma żadnych powodów, aby taki sam sposób liczenia terminu do wniesienia skargi nie stosować wobec prokuratora. Wynika to bowiem nie tylko z wykładni językowej (gramatycznej) art. 53 P.p.s.a., ale i wykładni systemowej. Prokurator bowiem stojąc na straży praworządności, ma wydłużony termin do wnoszenia skarg. Gdyby prokuratora nie wiązały terminy do wnoszenia skarg, wówczas byłby on organem mogącym skutecznie zakwestionować każdy akt administracyjny w każdym terminie. Zawsze bowiem prokurator mógłby twierdzić, że w jego ocenie nie doręczono decyzji danemu podmiotowi który powinien być stroną, a więc nie rozpoczął biegu termin do wniesienia skargi. Prokurator stałby się podmiotem, od którego czynności uzależniono by stabilność aktów administracyjnych. Tym samym w tej sprawie, w związku z tym, że najpóźniej chronologicznie doręczono decyzję w dniu 14 września 2009 r., od tej daty należałoby liczyć 6-miesięczny termin do wniesienia skargi przez prokuratora. Ponieważ skargę prokurator wniósł dopiero w dniu 28 września 2010 r., a więc po upływie 12 miesięcy od daty doręczenia decyzji w dniu 14 września 2009 r. – skarga została wniesiona po terminie. Należy również wskazać i na to, że Prokurator dowiedziawszy się o niewłaściwym ustaleniu stron w postępowaniu administracyjnym i pominięciu w postępowaniu niektórych stron, mógł skorzystać z instytucji zadania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zgodnie z art. 184 K.p.a. tak wnoszony sprzeciw w związku z zarzutem pominięcia strony w postępowaniu wymagał jedynie uzyskania zgody tejże strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do art. 185 § 1 K.p.a. sprzeciw powinien być rozpoznany w ciągu 30 dni. Tym samym istniały możliwości skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wyeliminowania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd w tej sprawie uznał, że skarżący Prokurator wniósł skargę do sądu z uchybieniem 6-miesięcznego terminu, bez jednoczesnego wniosku o przywrócenie tego terminu. Sąd w związku z odrzuceniem skargi Prokuratora, odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie J.T. , B.D. , P.D. , H.M. i M.C. a to dlatego, że dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika dotyczy sytuacji, w której dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd, a tym samym skarżący skutecznie wniósł skargę. Dopiero bowiem skuteczne wniesienie skargi powoduje, że wynik rozpoznania sprawy sądowej może być oceniany z punktu widzenia ich interesów prawnych. Odrzucenie zaś skargi skutkuje tym, że sąd w ogóle nie bada merytorycznie zasadności skargi i legalności zaskarżonego taką skargą aktu administracyjnego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną z uchybieniem terminu do jej wniesienia.