II SA/Kr 1283/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Rynczak WSA Renata Czeluśniak Protokolant Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie [...] na Statut Miasta Tarnowa stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 20.02.2003 r. nr VII/72/2003 w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy Miasta Tarnowa postanawia: skargę odrzucić Stowarzyszenie [...] "[...]" w dniu [...] 2006 r. zwróciło się do Rady Miejskiej w [...] o usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie i uznanie za wydane bez podstawy prawnej i w sposób naruszający prawo oraz usunięcie skutków obowiązywania niezgodnych z prawem zapisów statutu Gminy Miasta Tarnowa (m. in. § 75 i § 77 ust. 2) przyjętego załącznikiem do uchwały nr VII/72/2003 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Miasta Tarnowa. Rada Miejska w Tarnowie nie udzieliła stowarzyszeniu odpowiedzi na powyższe pismo. [...] 2006 r. (data nadania przesyłki poleconej) Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wskazany wyżej statut Miasta [...] domagając się uznania go za wydany bez podstawy prawnej i w sposób naruszający prawo oraz usunięcia skutków jego obowiązywania oraz zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia od Rady Miejskiej w [...] kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem przesłanką wniesienia tzw. skargi "powszechnej" do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia. Wezwanie do usunięcia naruszenia będzie bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Na tle tego przepisu pojawiły się w orzecznictwie rozbieżności dotyczące terminu do wniesienia skargi w sytuacji, gdy organ administracji nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. III SA/Kr 953/05 sformułował tezę, że skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym można wnieść po upływie miesiąca, a przed upływem 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia. Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela to stanowisko. Za jego przyjęciem przemawiają następujące argumenty: Art.102a ustawy o samorządzie gminnym wyłącza zastosowanie w sprawach skarg z art. 101 jedynie art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tak skonstruowanego wyłączenia wynika a contrario, że wszystkie pozostałe przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnymi będą miały zastosowanie. W szczególności w kwestii terminu do wniesienia skargi będzie mieć zastosowanie art. 53 § 2 tej ustawy. Nie można uznać, ze zastosowanie tego przepisu wyłącza samo sformułowanie początkowej części przepisu art. 53 § 2 ("w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się..."). Sformułowanie to należy rozumieć w ten sposób, że z woli ustawodawcy reguły w nim zawarte znajdą zastosowanie we wszystkich przypadkach, w których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Zastosowana przez ustawodawcę technika odwołania się do treści innych przepisów (tutaj: do art. 52 § 3 i 4) służy jedynie uniknięciu powtórzeń samej hipotezy normy w tekście ustawy, odwołując się do tych stanów faktycznych, o których mowa w tych przepisach i nie niesie za sobą żadnych skutków prawnych. Przepis art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o którym mowa, stanowi, że termin do wniesienia skargi w przypadku nieudzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynosi sześćdziesiąt dni od doręczenia wezwania. Przyjmując wcześniej wykształconą w orzecznictwie interpretację, iż trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi rozpoczyna bieg z upływem maksymalnego dwumiesięcznego terminu wynikającego z art. 35 § 3 kpa licząc od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa należałoby uznać, że termin do wniesienia skargi wynosiłby aż 90 dni, co jest niezgodne z aktualnie obowiązującym prawem. W praktyce dwumiesięczny termin do rozpoznania wezwania przez organ mógłby niekiedy wynosić nawet 62 dni (np. miesiące grudzień - styczeń czy lipiec - sierpień), co uniemożliwiałoby zachowanie terminu z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanych postanowieniach: z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt I OSK 1634/04 i z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt I OSK 785/05. Zachodzącą sprzeczność pomiędzy przepisami art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 § 3 kpa oraz art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można jedynie usunąć przyjmując, że na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym organ gminy ma obowiązek rozpoznać wezwanie w terminie miesięcznym od jego wniesienia. Po bezskutecznym upływie tego terminu skarżący może wnieść skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ sześćdziesiątego dnia od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia. Za taką interpretacją przemawia również fakt, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi surogat środka zaskarżenia, na co wskazuje art. 52 § 1, § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środek prawny w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa ustawodawca równoważy z innymi środkami zaskarżenia: odwołaniem, zażaleniem, wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, których zastosowanie warunkuje dopuszczalność złożenia skargi. Za nielogiczną oraz niezgodną z normami procesowymi należałoby uznać interpretację różnicującą wymienione środki prawne na uprawniające organ do miesięcznego postępowania (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uprawniające organ do prowadzenie dwumiesięcznego postępowania (wezwanie do usunięcia naruszenia). Uzasadnionym jest więc przyjęcie miesięcznego do rozpatrzenia wezwania o usunięcie naruszenia, bowiem termin ten odpowiada terminowi przewidzianemu w art. 35 §3 kpa do rozpoznania odwołania. Również Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi surogat środka odwoławczego i nie ma podstaw by traktować je inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowania jurysdykcyjnym (postanowienie NSA wydane w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2003 nr 1 poz. 2). Z powyższego wynika, że przedwczesna będzie skarga wniesiona przed upływem miesięcznego terminu od dnia doręczenia organowi wezwania o usunięcie naruszenia, spóźniona zaś będzie skarga wniesiona po upływie 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania o usunięcie naruszenia. Biorąc pod uwagę, że skarżący wezwał Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] 2006 r., termin do wniesienia skargi zaczął biec [...] 2006 r., a upłynął [...] 2006 r. W tej sytuacji skargę wniesioną w dniu [...] 2006 r. należało odrzucić jako spóźnioną na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).