II SA/Kr 129/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] z siedzibą w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 lipca 2012 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 89, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku K. B. z dnia 29 grudnia 2011 r. – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa w granicy budynku mieszkalnego na cale mieszkalne wielorodzinne i usługowe wraz z garażem dz [...], [...], [...] oraz przebudową wjazdu z dz. [...] i infrastrukturą techniczną na dz. [...], [...], [...] obr. [...] oraz [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie prowadzono na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie wtedy, gdy teren posiada dostęp do drogi publicznej, który zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp poprzez drogę wewnętrzną albo dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wskazał, że dostęp do drogi publicznej musi zapewniać kumulatywne spełnienie przesłanki faktycznej i prawnej, a prawo korzystania z dostępu musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 23.09.2008 r. II SA/Kr 260/07, LEX nr 519016). W przedmiotowej sprawie dojazd do planowanej inwestycji ma się odbywać po działkach nr [...] i [...] obręb [...], na których znajduje się droga wewnętrzna. Zgodnie zaś z wypisami z ewidencji gruntów jedynie działka nr [...] oznaczona jest jako droga, natomiast działka nr [...] oznaczona symbolem "B" jako grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny mieszkaniowe, jest własnością Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która nie wyraża zgody na przejazd przez działkę. Konkludując organ wywiódł, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, co jest równoznaczne z niespełnieniem warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy i odmówił ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył K. B., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K.. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że na działce nr [...], pomimo oznaczenia symbolem "B", istnieje faktycznie droga, która zapewnia dostęp do drogi publicznej. Następnie przytoczył fragmenty opinii ZIKiTu z dnia 04.04.2012 r. oraz orzecznictwa NSA i WSA w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 8 listopada 2012 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Kolegium teren zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa w granicy budynku mieszkalnego na cele mieszkalne wielorodzinne i usługowe wraz z garażem dz. [...], [...], [...] oraz przebudową wjazdu z dz. [...] i infrastrukturą techniczną na dz. [...], [...], [...] obr. [...] oraz [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr [...] i [...] obr. [...]. Kolegium wskazało, że droga dojazdowa do działki nr [...] obręb [...] została zrealizowana przez Zarząd Gospodarki Komunalnej w ramach zadania pn. "Budowa parkingu dla samochodów osobowych w rejonie ul. [...] w K. z dojazdami do budynku mieszkalnego przy ul. [...] zlokalizowanego na działce [...], obręb [...]" częściowo na działce stanowiącej własność Gminy (dz. nr [...]), a częściowo na działce znajdującej się we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dz. nr [...]), która pismem z dnia 28 sierpnia 2001 r., znak: [...] wyraziła zgodę na realizację przedmiotowej drogi dojazdowej do działki nr [...]. Skargę na decyzję SKO wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej na podstawie zgody udzielonej przez właściciela działek nr [...] i [...] obr. [...], które obecnie stanowią parking – na obsługę komunikacyjną działek stanowiących własność inwestora, 2) art. 61 ust. 1 ww. ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania tereny w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie warunki określone w w/w przepisach, 3) art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez pominięcie, że swoboda zagospodarowania terenu polega ograniczeniu, jeżeli narusza prawa osób trzecich, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że właściciele działki numer [...] nie wyrazili zgody na wykorzystywanie jej jako drogi, a przedmiotowa działka w załączonym do akt odpisie mapy ewidencyjnej oznaczona jest symbolem "B", co oznacza, że stanowi teren mieszkaniowy. Skarżąca podniosła, że wykorzystywanie części tej działki jako drogi dojazdowej do budynku czy jako parkingu nie powoduje, że automatycznie zmienia ona swoje przeznaczenie i traci charakter działki budowlanej. Podkreśliła, że realizacja planowanej inwestycji całkowicie zniszczy nawierzchnię działki i spowoduje, że mieszkańcy budynków przy ul. [...] stracą możliwość dojazdu do swoich domów i parkowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze przebieg postępowania i treść zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] narusza przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Stosownie do treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisem art. 61 wymienionej ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia następujące warunki : 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 cyt. ustawy jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tego terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być zagwarantowany prawnie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2008 r. sygn. II SA/GL 522/08, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. IIOSK 1116/08, wyrok WSA w Białymstoku z 23 września 2010 r., sygn. II SA/Bk 426/10, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2009 r., sygn. II SA/Wa 157/09, wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. IIOSK 1102/08), co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. W przedmiotowej sprawie inwestor wskazał, że dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej będzie zapewniony przez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr [...] i [...], tracąc z pola widzenia fakt, że podmioty władające nieruchomością oznaczoną numerem [...] nie wyraziły zgody na przejazd przez tę działkę. Tym samym stwierdzić należy, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną zrealizowaną częściowo na działce [...], a częściowo na działce nr [...], albowiem możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać (por. np. wyrok NSA z 12.01.2011, sygn. II OSK 9/10). Niezależnie od przyjętej interpretacji treści oświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" złożonego w toku postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia 12 grudnia 2001 r. nr [...], na podstawie którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że wyrażono zgodę na przejazd przez nieruchomość nr [...] i w konsekwencji uznało, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, pamiętać należy, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy spółdzielnia kategorycznie i konsekwentnie sprzeciwia się wykorzystaniu należącej do niej działki nr [...] jako drogi dojazdowej do planowanej inwestycji. Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury istotne jest, aby dostęp do drogi publicznej istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23.09.2010 r., sygn II SA/Bk 426/10, LEX nr 752310, wyrok WSA w Krakowie z 24.01.2012 r., sygn. II SA/Kr 1526/11, LEX nr 1107936). Tym samym wobec kategorycznego sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na korzystanie z jej działki stwierdzić należy, że przedmiotowa inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, co jest równoznaczne z niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).