II SA/Kr 1295/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie na uchwałę Nr XXI.148.2016 Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krynica-Zdrój I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 21 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 5, ust. 7. II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Pismem z dnia 30 września 2019 r. Prokurator Rejonowy w Muszynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 15 lutego 2016 r. nr XXI.148.2016 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krynica – Zdrój w części dotyczącej § 21 uchwały zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, w tym: art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez określenie w akcie prawa miejscowego, bez ustawowego upoważnienia, obowiązku wyprowadzenia psa na smyczy, czy również wskazywania miejsc, bądź sytuacji w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi, art. 10 a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przez wydanie unormowań prawnych, sprzeczne z normą o randze ustawowej. Wskazując na powyższe uchybienia w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej części aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu prokurator wskazał, że uchwałą z dnia 15 lutego 2016 roku Rada Miejska w Krynicy Zdroju w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Krynica - Zdrój, nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, w szczególności poprzez wyposażenie psa w obrożę lub szelki, prowadzenie psa na uwięzi (określając jednocześnie, że zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jest dozwolone jedynie w terenach niezagospodarowanych oraz wskazując, że pies rasy uznawanej za agresywną lub pies w inny sposób zagrażający otoczeniu powinien mieć nałożony kaganiec), dbałość o niezakłócanie ciszy nocnej przez zwierzęta domowe oraz do rejestracji psa w ewidencji prowadzonej przez gminę ( § 21 pkt. 1 i 2). Nadto osoby utrzymujące zwierzęta domowe zostały zobowiązane do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych itp. Wskazano przy tym, że nieczystości te mogą być składowane w komunalnych urządzeniach do zbierania odpadów a postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników oraz osób niepełnosprawnych korzystających z psów opiekunów (§ 21 pkt. 3). Dookreślając niniejsze postanowienia wskazano, że zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi jest dopuszczalne wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, co nie dotyczy psów ras uznanych za agresywne. Nie dopuszczono także wprowadzenia psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt. Nadto zakazano wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt (lecznice, wystawy), zakazując jednocześnie wprowadzenia psów i innych zwierząt domowych na tereny obiektów sportowych, akwenów kąpielowych, kwietników, piaskownic oraz na tereny placów zabaw dla dzieci (§21 pkt.4,5,6). Ponadto zakazano grzebania zwłok zwierząt domowych oraz wskazano, że nieruchomości na których utrzymywane są psy, należy wyposażyć przy ich wejściu w tabliczkę ostrzegawczą z czytelnym napisem ostrzegającym o utrzymaniu psa. W ocenie prokuratora powyższe unormowania należy uznać za sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, poprzez przekroczenie przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego przyznanej kompetencji prawotwórczej, co musi skutkować uznaniem, że zaskarżonej części uchwały za nieważną. W tym przedmiocie zarówno w judykaturze jak i doktrynie przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że przekroczenie przez gminę przyznanej jej kompetencji prawotwórczej musi skutkować uznaniem jej nieważności. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały, która zawiera delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały w art. 4 ust. 1 ustawy. Powyższa norma prawna statuuje upoważnienie rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin wydany na podstawie określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy, to jest: 1/ wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a/ prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b/ uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c/ mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2/ rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a/ średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b/ liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3/ częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4/ maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5/ innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6/ obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7/ wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8/ wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krynicy – Zdroju wniosła o jej oddalenie wskazując, że Burmistrz Krynicy - Zdroju podniesione w uzasadnieniu skargi zastrzeżenia uznał za uzasadnione i przygotował projekt nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku, który został przez Radę uchwalony w dniu 29 października 2019 r. z uwzględnieniem wniesionych w skardze prokuratora zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności § 21 uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Krynica-Zdrój. Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanym dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), stosownie do którego, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zaskarżona uchwała po myśli art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.) jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy stanowi, iż regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Materia uregulowana aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Poddając analizie przepis art. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy należy dojść do wniosku, iż kompetencją prawodawcy lokalnego jest stanowienie regulacji, które po pierwsze dotyczą określenia obowiązków – a więc powinności zachowania się w stosunku do adresatów tych regulacji, którymi są osoby utrzymujący zwierzęta domowe. Po drugie przedmiotem regulacji jest materia określana w przepisie, jako cele. Celami tymi są ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi ze strony zwierząt domowych oraz przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zauważyć przy tym należy, iż ustawodawca nie ogranicza prawodawcy lokalnego w określaniu obowiązków dotyczących ochrony przed zagrożeniami i uciążliwościami, co do terytorium, na jakim dane regulacje wprowadza w odróżnieniu od ochroną przed zanieczyszczeniem. Ta ostatnia może dotyczyć jedynie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Konkluzją do tego faktu jest stwierdzenie, iż określanie obowiązków nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi może dotyczyć terenów nieprzeznaczonych do wspólnego użytku – terenów prywatnych, natomiast obowiązki nakładane na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem dotyczy jedynie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Pojęcia "teren przeznaczony do wspólnego użytku" ustawa nie definiuje, przyjąć zatem należy, iż są to tereny na które każdy ma możliwość swobodnego wejścia lub wjazdu. Jak mowa wyżej akt prawa miejscowego, jakim jest oceniana uchwała, jako akt prawny hierarchicznie najniższy nie może w sposób odmienny regulować kwestii dotyczących obowiązków posiadaczy zwierząt domowych ustanowionych przez akty prawne hierarchicznie wyższe – ustawy, rozporządzenia, prawo wspólnotowe i ratyfikowane umowy międzynarodowe. Poza tym w ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, badając legalność aktu wydanego na podstawie art. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy brak podstaw by oceniać potrzebę danej regulacji, możliwość egzekucji normy jaka z regulacji wynika, logiczność przyjętego rozwiązania czy też granice, w jakich prawodawca lokalny daną kwestię reguluje. Innymi słowy, jeżeli uchwała dotyczy kwestii określenia obowiązków a więc stworzenia reguł adresowanych do osób utrzymujących zwierzęta domowe a regulacja ta dotyczy ochrony przed niebezpieczeństwami jakie zwierzęta te mogą stwarzać lub uciążliwościami związanymi z ich bytowaniem, choćby regulacje te dotyczyły zachowań na terenach prywatnych (nieprzeznaczonych do wspólnego użytku) oraz reguł dotyczących ochrony przez zanieczyszczaniem przez te zwierzęta terenów powszechnie dostępnych (przeznaczonych do wspólnego użytku), sąd nie ma kompetencji do badania kwestii o których mowa wyżej i stwierdzenia nieważności uchwały chyba, że regulacje stanowione w uchwale określają odmiennie reguły dotyczące obowiązków posiadaczy zwierząt określone w akcie prawnym hierarchicznie wyższym. Także naruszenie przez uchwałę zasad techniki poprawnej legislacji, o której mowa w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016, poz. 283) nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały. Przepisy w/w rozporządzenia są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania ( vide: wyrok NSA z 5 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1059/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11.Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Mając nas uwadze wyżej wskazane zasady stwierdzić należy, iż skarga była jedynie częściowo zasadna. Regulacja zamieszczona w § 21 ust 1 pkt 1 stanowi,. iż osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, w szczególności 1) poprzez wyposażenie psa w obrożę lub szelki w sposób ewidentny dotyczy regulacji w zakresie ochrony przed zagrożeniem 2) prowadzenie psa na uwięzi (zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jest dozwolone jedynie w terenach niezagospodarowanych) pies rasy uznawanej za agresywną lub pies w inny sposób zagrażający otoczeniu powinien mieć nałożony kaganiec; 3) dbałość o niezakłócanie ciszy nocnej przez zwierzęta domowe. W ocenie sądu jedynie pkt 2 wyżej przytoczonych przepisów jest prawnie wadliwy, reguluje bowiem kwestię normowaną ustawą. Zgodnie bowiem art. 10a ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 z późn. zm.) zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z kolei przepis ust 4 tej ustawy stanowi, iż zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Regulacja w skarżonej uchwale odmiennie normuje kwestie możliwości "puszczania" (takim terminem posługuje się ustawa i odczytywać go należy jako zwolnienie z uwięzi – zezwolenie psu na swobodne przemieszczanie się). Ponadto zauważyć należy, iż można ją odczytać, jako dotyczącą terenów nie służącym do wspólnego użytku a więc terenów prywatnych na których psy musiały by się poruszać zgodnie z literą tego zapisu w kagańcach. Co do wadliwości zapisów wprowadzających generalny nakazów wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcach wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 września 2012 II OSK 1492/ 12 oraz a dnia 14 listopada 2016 r. II OSK 443/16. Z kolei zapis zawarte w § 21 ust 1 pkt 1 i 3 mają umocowanie ustawowe. Pierwszy z nich bowiem dotyczy ochrony przed niebezpieczeństwem jakie psy nie tylko mogą ale też realnie stwarzają dla osób postronnych. Obroża lub szelki służą, możliwości wyposażenia psa w smycz a co za tym idzie kontroli jego zachowania np. w miejscach publicznych. Z kolei dbałość o niezakłócanie ciszy nocnej (aczkolwiek nie sposób zauważyć, że jest to zapis nieostry) służy ochronie przed uciążliwościami, jakie zwierzęta domowe, dla otoczenia stwarzają, szczególnie psy szczekaniem. Z kolei zapis zamieszczony w ust 2 - właściciele psów są zobowiązani do rejestracji psa w ewidencji prowadzonej przez Gminę, nie ma umocowania w ustawie. Rejestracja psa nie dotyczy obowiązków związanych z niebezpieczeństwem jakie zwierzę potencjalnie stwarza - ochrona przed zagrożeniem (niebezpieczeństwo dla ludzi ze strony psa jest bowiem niezależne od jego rejestracji) ani nie jest związane z ochroną przed uciążliwościami dla ludzi, nie jest też w końcu związane z ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z kolei zapis zamieszczony w ust 3 - osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, itp. nieczystości te mogą być składowane w komunalnych urządzeniach do zbierania odpadów; postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników oraz osób niepełnosprawnych korzystających z psów opiekunów, ewidentnie ma umocowanie w ustawie dotyczy bowiem ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zapis ten jest zatem w pełni legalny. Uwagi o których mowa przy analizie § 21 ust 1 pkt 2 uchwały dotyczą także zapisu zamieszczonego w ust 4. Ma on brzmienie zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy to psów ras uznanych za agresywne. Zapis ten wprawdzie mówi o zwierzętach domowych, ale mniemać należy, iż psów głównie będzie dotyczył a ta materia jak mowa wyżej jest regulowana ustawowo. Irracjonalnym byłoby nadawanie temu zapisowi uniwersalnego znaczenie dotyczącego np. kotów hodowanych w domach wiejskich. W ocenie sądu wadliwym jest zapis zamieszczony w ust 5. Stanowi on, iż nie dopuszcza się wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, np. lecznice, wystawy. Zapis ten stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym przepisie ustawy. Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń, co miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego. Powyższe uwagi można odnieść do zapisu zamieszczonego w ust 6 - nie dopuszcza się wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na tereny obiektów sportowych, akwenów kąpielowych, kwietników, piaskownic oraz na tereny placów zabaw dla dzieci. Dopuszczalne jest z uwagi na kwestię bezpieczeństwa, ale też ochrony przed uciążliwościami oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku zakaz wprowadzania zwierząt domowych na konkretne wskazane miejsca takie jak kwietniki, place go zabaw dzieci czy piaskownice. W ocenie sądu zapis ten jest w pełni legalny. Z kolei zakaz zamieszczony w pkt 7 w brzmieniu - zabrania się grzebania zwłok zwierząt domowych, nie ma umocowania ustawowego oraz wkracza w materię regulowaną ustawą. Przepis art. 6 ust 6 ustawy mówi o delegacji do stanowienia prawa w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Przepis art. 1 ust 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Zwłoki zwierzęce nie są w sensie prawnym zwierzęciem. Definicja pojęcia zwłoki zwierzęce zamieszczona jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1967). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy, zwłoki zwierzęce to zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Jest dla sądu jasne, iż czym innym jest zwierzę, jako istota żywa (żyjąca) którą utrzymują osoby których obowiązki kreowane są przez prawodawcę lokalnego w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, do uchwalenia którego został przez ustawodawcę uprawniony a czym innym zwłoki zwierzęce w stosunku do których nie ma uprawnień by określać nakazy czy zakazy kierowane do osób, które w przeszłości zwierzę (aktualnie martwe) utrzymywali. Zauważyć też należy iż przywołana wyżej ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt kompleksowo reguluje kwestię postępowania ze zwłokami zwierząt i prawodawca lokalny nie ma uprawnień by w kwestie te w jakikolwiek sposób ingerować. W ocenie sądu jest to zapis nielegalny. Z kolei zapis zamieszczony w ust 8 w ocenie sądu jest legalny. Ma on brzmienie nieruchomości, na których utrzymywane są psy, należy wyposażyć przy ich wejściu w tabliczkę ostrzegawczą z czytelnym napisem ostrzegającym o utrzymywaniu psa. Zapis ten dotyczy ochrony przed zagrożeniem, jakie może stwarzać pies na nieruchomości ogrodzonej, ale niezamkniętej w sposób uniemożliwiający wejście na teren posesji osobie postronnej. Osoba taka powinna zdawać sobie sprawę z potencjalnego niebezpieczeństwa związanego z wejściem na teren nieruchomości, czemu służy zapoznanie się z napisem na tabliczce ostrzegającej. Jak mowa wyżej w kwestiach regulacji związanych z ochroną przed niebezpieczeństwem, jakie stwarzają zwierzęta domowe prawodawca lokalny nie musi się ograniczać do terenów powszechnie dostępnych terenów - przeznaczonych do wspólnego użytku (w odróżnieniu zapisów dotyczących przed zanieczyszczeniem) ale może też wprowadzać wiążące normy dotyczące terenów prywatnych. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.