II SA/Kr 13/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 listopada 2024 r. znak: WI-I.7840.3.38.2024.BG w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz T. M. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 386/6740.2/2024 z 6 września 2024 r., znak: AU-01-2.6740.2.135.2024.EPI, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – dalej p.b. (t.j. Dz.U.2024.725) oraz art. 104 k.p.a., odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Przebudowa pomieszczania technicznego na potrzeby kotłowni gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej, wodkan. i elektrycznej na działce nr [...] obr. [...] Ś. ie przy ul. M. w K.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z brakiem uzupełnienia przez inwestora dokumentów, z których wynikałoby jego umocowanie do podpisania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu wszystkich współwłaścicieli budynku przy ul. M. w K. (znajdującego się na działce nr [...]), zwanego dalej Nieruchomością – wobec braku zgody jednego z nich na wykonanie robót budowlanych – orzeczono o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu skarżąca – inwestorka wskazała, że wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania Nieruchomością na cele budowlane, a mimo to organ I instancji autorytatywnie i błędnie stwierdził, że projektowana inwestycja stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Wskazała, że Nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności, do której znajdują zastosowanie przepisy art. 195-221 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.), a jej prawo do dysponowania Nieruchomością wynika tak z art. 209 k.c., jak i w razie wątpliwości także z art. 201 k.c., a to w związku z uzyskaniem prawa do dysponowania Nieruchomością od łącznie 63,12 % współwłaścicieli. Zwróciła uwagę, że umowa o świadczenie usług ogrzewania Nieruchomości (do ubiegłego okresu grzewczego 2023/2024 była ona ogrzewana przy wykorzystaniu kotłowni należącej do sąsiedniego budynku – przy ul. M. j 4) została po zakończeniu ostatniego sezonu grzewczego wypowiedziana, a kamienica nr 6 nie ma osobnego ogrzewania. Stan i rodzaj instalacji elektrycznej uniemożliwia zastosowanie ogrzewania elektrycznego, a zgodnie z pozwoleniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr ZN-I.5142.65.2024 z 9 kwietnia 2024 r., znak: ZN-I.5142.65.2024.JM.2, możliwe jest jedynie wykonanie przebudowy istniejącego pomieszczenia technicznego (znajdującego się na poddaszu budynku) na potrzeby kotłowni gazowej; podkreśliła, że w związku z planowanymi działaniami nie powstanie żaden nowy obiekt budowlany, a tylko nastąpi zaadaptowanie już istniejącego jednego pomieszczenia technicznego na kotłownię (nie całego obiektu budowlanego) i wykonanie odpowiedniej do tego celu modyfikacji instalacji – projektowane prace nie przewidują żadnej ingerencji w układ konstrukcyjny i funkcjonalny, a ich zakres ograniczony jest do działań wewnątrz budynku. Sam fakt użycia w nazwie inwestycji słowa przebudowa nie uzasadnia zakwalifikowania inwestycji jako czynności innej niż nagląca i jednocześnie jako czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Nawiązując do art. 209 k.c. wskazała, że czynności zachowawcze mogą być dokonywane przez każdego ze współwłaścicieli bez względu na to, czy jest to czynność zwykłego zarządu, czy przekraczającą zakres zwykłego zarządu, czy też – ewentualnie – czynność, której nie można w ogóle zakwalifikować jako czynności zarządu, co oznacza, że czynności zachowawcze może wykonać samodzielnie nawet mniejszościowy współwłaściciel, a zatem może także każdy współwłaściciel wystąpić o zgodę na wydanie pozwolenia na ich realizację (pozwolenia na budowę). W odwołaniu przytoczyła treści wyroków sądowych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2023 r., sygn. akt: II OSK 1389/22). Wskazała, że wykonanie instalacji grzewczej w kamienicy, w której nie ma ogrzewania zmierza do zachowania budynku w stanie niepogorszonym i służy zabezpieczeniu jej mieszańcom elementarnych potrzeb. Planowana inwestycja nie narusza ani nie zagraża interesom pozostałych współwłaścicieli obiektu, nie może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie nieruchomości, nie spowoduje spadku wartości nieruchomości, a jedynie zmierza do zachowania wspólnego prawa. Zatem winna być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Nawiązując do treści ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2023 r., stwierdziła, iż podstawową przesłanką do oceny charakteru czynności jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. Podkreśliła, że wraz z innymi współwłaścicielami zobowiązana jest na podstawie art. 91a p.b. do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, i zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, co decyzja organu I instancji uniemożliwia. W odwołaniu pozostałych odwołujących – M. Ć., P. M., S. M., J. M., M. R. i J. R. podniesiono podobne kwestie, podkreślając, że nie wyobrażają sobie sytuacji, w której mieszkańcy mieliby pozostawać jesienią i zimą bez ogrzewania; wskazując, że jest to naruszenie prawa człowieka do zaspokajania podstawowych potrzeb człowieka, a ponadto ogrzewanie budynku jest konieczne, by zachować kamienicę w stanie niepogorszonym (tym bardziej, iż jest to obiekt wpisany na listę zabytków). Stwierdzono również, że jeżeli współwłaściciel Nieruchomości, który nie wyraził zgody na inwestycję (K. P., posiadający udział w wysokości 0,38%) uważa, że większość współwłaścicieli – starając się o zapewnienie sobie godziwych warunków życia – działa niezgodnie z prawem, to ma możliwość wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie tegoż na podstawie art. 202 k.c. Jednakże, na skutek decyzji organu I instancji to pokrzywdzeni i pozbawieni ogrzewania w kamienicy są większościowi współwłaściciele (i mieszkańcy), a mniejszościowy współwłaściciel celowo nie występuje na drogę sądową, by nie narażać się na koszty, żądając wręcz od zamieszkujących w kamienicy, by ją opuścili, aby kamienica stała się pustostanem bez ogrzewania. Wojewoda Małopolski, decyzją z 14 listopada 2024 r. Znak sprawy: WI-I.7840.3.38.2024.BG, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 p.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy W uzasadnieniu podano, iż przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy. Kwalifikacja ta wynika z funkcjonującego w prawie cywilnym podziału na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd i nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu (art. 199 k.c. i art. 201 k.c.). Przy czym czynności rozporządzające są, według art. 199 K.c., czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu. Budowa budynku, przebudowa, a nawet kosztowny remont, są czynnościami faktycznymi uznawanymi za przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, zaś czynnościami zwykłego zarządu są czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja oraz czynności zachowawcze, w tym także dotyczące sposobu korzystania z rzeczy (wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2074/10). Organ przychyla się do fundamentalnego twierdzenia sądów administracyjnych, iż dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co wiąże się z tym, że w odniesieniu do nieruchomości, która objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może oznaczać konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W przedmiotowym przypadku inwestycja obejmuje przebudowę pomieszczenia (projektowany jest otwór w stropie nad kondygnacją mieszkalną – nad klatką schodową – umożliwiający komunikację z przebudowywanym pomieszczeniem technicznym), zamurowanie otworu w ścianie między klatką schodową a planowaną kotłownią oraz wstawienie kotłów grzewczych we wspólnym pomieszczeniu technicznym (bez zmiany sposobu jego użytkowania) i doprowadzenie do niego instalacji (w przestrzeni klatki schodowej). Prace nie obejmują przebudowy ani rozbudowy istniejącego przyłącza gazowego (patrz twierdzenie projektanta w punkcie 5.4. projektu zagospodarowania terenu, rys. Z.1 pt. Projekt zagospodarowania terenu oraz wydruk z geoportalu w aktach organu odwoławczego). Stąd w ocenie organu przedmiotowa inwestycja jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a zatem w chwili obecnej (wobec braku zgody od jednego ze współwłaścicieli Nieruchomości) inwestorka nie może skutecznie wylegitymować się prawem do dysponowania Nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu, inwestorka winna w pierwszej kolejności skorzystać z możliwości jaką daje art. 199 k.c., a mianowicie współwłaściciele, których udziały w Nieruchomości wynoszą ponad połowę, winni żądać rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia przez sąd (który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli), a następnie wystąpić ponownie z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji z załączonym oświadczeniem o prawie do dysponowania (oczywiście jeśli sąd orzeknie zgodnie z oczekiwaniem inwestorki). Konkludując, z uwagi na fakt nieuregulowanego stanu własności lokali (wiele osób wskazanych w wypisie z ewidencji gruntów nie posiada adresów i tym samym osoby te – albo ich spadkobiercy – nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu) oraz brak wyodrębnienia samodzielnych lokali w kamienicy, w ocenie tut. Organu niemożliwym jest przyjęcie (uznanie za prawidłowe) przedłożonego przez inwestorkę oświadczenia o prawie do dysponowania Nieruchomością na cele tej inwestycji i wydanie w tej sytuacji pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie inwestor zarzucił naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, dokonanie niewłaściwych ustaleń w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności co do zakresu wnioskowanej inwestycji, jej wpływu na interes pozostałych współwłaścicieli, konieczności jej realizacji dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, a w konsekwencji odniesienie się do art. 199 k.c. ze wskazaniem braku kompetencji do stosowania art. 209 k.c., z jednoczesną jednak odmową zastosowania art. 201 k.c., co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji utrzymującej w mocy nieprawidłową decyzje organu I instancji w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę; - art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 199, art. 201 i art 209 k.c. poprzez z jednej strony stwierdzenie, iż organ w sprawie winien zastosować art. 199 k.c. i brak jest podstaw do zastosowania art. 201 k.c., z jednoczesnym stwierdzeniem iż organ nie jest uprawniony do badania w sprawie możliwości zastosowania art. 209 k.c., w sytuacji gdy wskazane regulacje mają charakter równorzędny, wynikają z tego samego aktu prawnego rangi ustawowej, w rezultacie tak samo jak organ jest władny oceniać, dla ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane możliwość zastosowania łub nie art 201 i art. 199 k.c., tak samo winien rozważyć zastosowanie art. 209 k.c.; - art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej i niesłusznej decyzji organu I instancji; - art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez odmowę zastosowania, mimo iż decyzja organu I instancji jest oczywiście wadliwa, nie jest wymagane prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie w zakresie szerszym aniżeli wynika to z art. 136 k.p.a., tym samym zasadne i konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy w całości poprzez uwzględnienie wniosku Skarżącej i udzielenie pozwolenia na budowę objętej wnioskiem inwestycji; - art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11) p.b. zw. z art. 140,art. 195, art. 201, art. 209 k.c. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, iż Skarżąca jako Inwestorka nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane objęte złożonym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę; - art. 32 ust. 4 pkt 2) p.b. w zw. z art. 140, art. 201 i art. 209 k.c. poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną, mimo iż Skarżąca legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie potrzebnym do zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę i w sprawie zostało złożone przez Inwestorkę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - art. 35 ust. 4 p.b. poprzez niezastosowanie i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, mimo że w sprawie spełnione zostały wszystkie wymogi określone art. 32 ust. 4 p.b, - art. 33 ust. 2 pkt 2) p.b. poprzez niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż zgodnie z pominiętą i nie ocenioną należycie przez organy dokumentacją projektową, której ustalenia w sposób niedostateczny został poddane analizie przez Organ II instancji, planowana inwestycja ma polegać na przebudowie istniejącego pomieszczenia (jednego z wielu pomieszczeń, a nie całego obiektu budowlanego), które jest pomieszczeniem technicznym, w celu wykonania w nim kotłowni gazowej. Pomieszczenie to zlokalizowane jest w poddaszu w części nieużytkowej kamienicy. Nadto w ramach inwestycji ma nastąpić doprowadzenie w przestrzeni klatki schodowej nowej instalacji gazowej i elektrycznej do tego modernizowanego pomieszczenia. Rury nowej instalacji gazowej będą poprowadzone wzdłuż istniejącej instalacji, a instalacja elektryczna zostanie poprowadzona (od poziomu parteru do V piętra) w istniejącej już rurze (wspólnie z kablami WLZ) pod tynkiem, a od V pietra do pomieszczenia kotłowni przewód zasilający poprowadzony zostanie w rurze instalacyjnej pod tynkiem. Tym samym omawiane prace nie będą ingerować w części mieszkalne, a tylko w części nieużytkowe i pomieszczenie technicznej w żadnej mierze nie wpłyną, w tym także nie wpłyną w sposób negatywny, na możliwość korzystania z kamienicy w sposób dotychczasowy, choćby na korzystanie z klatki schodowej. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, z uwagi na zakres planowanych robót budowlanych obejmujących jedynie otwór w stropie nad klatką schodową – umożliwiający komunikację z przebudowywanym pomieszczeniem technicznym, oraz zamurowanie otworu w ścianie między klatką schodową a planowaną kotłownią i wstawienie kotłów grzewczych we wspólnym pomieszczeniu technicznym (bez zmiany sposobu jego użytkowania) i doprowadzenie do niego instalacji (w przestrzeni klatki schodowej), nieprawidłowa była ocena skarżonych organów, iż przekraczają one czynność zwykłego zarządu. Stanowisko takie potwierdzają poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w których podkreśla się, iż kanalizacja, wodociąg czy też instalacja grzewcza należą obecnie do urządzeń niezbędnych dla zaspokojenia elementarnych potrzeb człowieka. Zatem instalowanie takich urządzeń na nieruchomości stanowiącej współwłasność należy zaliczyć do czynności zwykłego zarządu. Jeżeli bowiem planowane roboty budowlane zmierzać mają do zachowania należytego stanu nieruchomości (budynku), to ich kwalifikacja prawna powinna być oceniana właśnie przez pryzmat czynności zwykłego zarządu (art. 201 k.c.) Ponadto jeśli czynność nie naruszy i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagająca zgody wszystkich współwłaścicieli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2023 r., II OSK 1389/22). Podobnie ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1513/17, wskazując że wykonanie instalacji gazowej służącej do ogrzewania budynku może zmierzać do jego zabezpieczenia przed dalszą, postępującą dewastacją, choćby w postaci zawilgocenia, zagrzybienia, itp. Wykonanie takiej instalacji może świadczyć o podjęciu starań o zachowanie obiektu w niepogorszonym stanie i co do zasady, nie stanowi przekroczenia granic zwykłego zarządu. Wykonanie zatem instalacji grzewczej (gazowej) w kamienicy, która ogrzewania nie ma, a która stanowi dom wielu rodzin i nie ma możliwości zorganizowania zastępczego źródła ogrzewania, gdy zakres prac budowlanych związany jest z adaptacją istniejącego pomieszczenia technicznego w celu wykonania w nim kotłowni gazowej wraz z robotami związanymi z instalacjami - zmierza do zachowania kamienicy w stanie niepogorszonym i służy zabezpieczeniu jej mieszkańcom elementarnych potrzeb to jest dostaw ciepła w okresie jesienno-zimowym. Jednocześnie planowana inwestycja ze względu na swój zakres nie narusza praw pozostałych współwłaścicieli, ani nie zagraża ich interesom, a jedynie prowadzi do zachowania wspólnego prawa, tj. utrzymania funkcji budynku mieszkalnego oraz zachowaniu jego wartości (por. wyrok NSA z 8 listopada 2023 r., II OSK 1389/22). W kontrolowanej sprawie zakres prac jest tak nieznaczny, że co do zasady nie wymagałyby pozwolenia na budowę. Jedynie z racji tego, iż mamy do czynienia z zabytkową kamienicą wymagane jest pozwolenie konserwatorskie, ale sam formalny wymóg takiego pozwolenia nie oznacza, że zmienia to kwalifikację prawną charakteru podejmowanych i ocenianych w kontrolowanej sprawie czynności na nie podejmowanych w ramach zwykłego zarządu i przekraczających zwykły zarząd. Zatem do podjęcia spornych czynności wystarczy jako czynności zwykłego zarządu większość, a prawo skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z posiadania zgody większości 63,12% współwłaścicieli (tabela obrazująca udziały współwłaścicieli udzielających zgody, w aktach sprawy za pismem z dnia 12 lipca 2024r.). Z tych przyczyn brak zgody wszystkich współwłaścicieli, w sytuacji udzielenia takiej zgody przez większość, nie może na dalszym etapie postępowania stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 997 zł., na którą składa się 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 480 zł. tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika i 17 zł. tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.