II SA/Kr 1309/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S.S. , J.S. ; J.S.; M.S. ,R.M. ;J.M.; A.M. ;J.M.; D.P. ; K.W. , na decyzję Wojewody z dnia 18 kwietnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją ostateczną Wójta Gminy L. z dnia 12 czerwca 1998r. udzielono M.H. , pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w S. . Decyzja stała się ostateczna z dniem 1 lipca 1998r. W.K. , J.S. , S.M. , W.D. we wniosku z dnia 18 listopada 2000r., powołując się na art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Powołując się na odpis księgi wieczystej nr [...] oraz opinię biegłego z dnia 11.08.2000r. (do sprawy I C 52/2000), wskazano że budowany przez inwestora budynek znajduje się częściową na działce nr [...] , która stanowi współwłasność wnioskodawców. Wójt Gminy L. , na podstawie art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 149 § 3 k.p.a. decyzją z dnia 15 stycznia 2001r. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że skarżący uchybili art. 148 § 1 k.p.a. dotyczącemu wniesienia podania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji stwierdził, że z opinii biegłego wynika, że już w dniu 11 sierpnia 2000r. na działce nr [...] wybudowany był fundament. Podano także, że wydając pozwolenie na budowę Wójt Gminy L. oparł się na odpisie z księgi wieczystej nr [...], w której w dziale I-szym wpisana jest działka nr [...] o pow. 0,13 ha a w dziale II jako wyłączny właściciel figuruje M.H. Nadto organ I instancji stwierdził, że nie jest władny do oceny prawidłowości dokonanych wpisów do ksiąg wieczystych, a opinia biegłego nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania. W odwołaniu od ww. decyzji, J.S. , S.M. oraz W.D. zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz brak wyjaśnienia sprawy odnośnie rzeczywistego stanu prawnego działki nr [...] . W uzasadnieniu podniesiono, że nie jest dla stron wiadome od jakiego momentu organ I instancji liczył początek biegu miesięcznego terminu do wznowienia postępowania. Odwołujący podali, że o nieprawidłowościach związanych z utworzeniem działki nr [...] dowiedzieli się w chwili przeanalizowania opinii biegłego, 7 dni przed złożeniem pisma do [...] Urzędu Wojewódzkiego Oddział Zamiejscowy w N. w dniu 20.11.2000 r. W ocenie stron, przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia 18 kwietnia 2001r. utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy, powołując się na art 149 § 3 w związku z art 148 § 1, art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071). W uzasadnieniu wskazano, że mający w sprawie zastosowanie przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy podał, że z wniosku z dnia 18 listopada 2000 r. o wznowienie postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę wynika, że w tej sprawie mamy do czynienia z sytuacją o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiącym, że odpowiednie postępowanie wznawia się gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem wnioskodawców potwierdza to, przedstawiony przy wniosku, odpis z księgi nieczystej KW nr [...] wydany przez Sąd Rejonowy w L. Wydział V Ksiąg Nieczystych w dniu 9 października 2000r. dz. odp. [...]. W dalszej części uzasadnienia podano, że strony dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania najdalej w dniu wydania wskazanego wyżej, odpisu z księgi wieczystej. Natomiast podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w [...] Urzędzie Wojewódzkim Placówce Zamiejscowej w N. w dniu 21 listopada 2000r., czyli z uchybieniem terminu do wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wnieśli J.S. i S.M. , zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 145 § 1 k.p.a i art. 147 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podali, że " o tym, że M.H. wybudował sobie na pgr [...] dom, skarżący dowiedzieli się z opinii biegłego inż. [...] dni przed złożeniem podania o wznowienie (...)." Niezrozumiałym dla skarżących jest na podstawie jakich okoliczności orzekające w sprawie organy administracyjne doszły do wniosku, że skarżący o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia dowiedzieli się z odpisu KW nr [...]. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu złożenia jej po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą J.S. i S.M. wniesioną w dniu 18 maja 2001r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 kwietnia 2001r. Skargę wniesiono z zachowaniem 30-dniowego terminu. Zgodnie z art. 97 § 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Podkreślić należy, że postępowanie sądowe było zawieszone wskutek śmierci jednego ze skarżących – J.S. , którego następcy prawni nie zgłosili się do postępowania, ani nie wskazał ich drugi ze skarżących – S.M. , jak tez pozostali uczestnicy. Po ich ustaleniu przez Sąd i podjęciu postępowania okazało się, że zmarł drugi ze skarżących – S.M. , co również spowodowało konieczność poszukiwania jego następców prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał mając na uwadze stan prawny z daty wydania decyzji przez Wojewodę [...] (18 kwietnia 2001 r.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Skarga jest zasadna z przyczyn wziętych pod uwagę przez sąd z urzędu. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją zostały wydane z istotnym naruszeniem procedury administracyjnej, mającym wpływ na wynik sprawy. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wydaną w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch kolejnych etapach. Pierwszy z nich inicjuje złożenie podania o wznowienie postępowania i w jego ramach organ dokonuje wstępnej oceny wniosku, badając czy jest on oparty na wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej w skrócie jako k.p.a.) przesłankach wznowienia postępowania, jak również czy został wniesiony z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a. Przepis art. 148 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W przypadku ustalenia przez organ, że wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na przesłankach wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. oraz, że został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. organ wznawia postępowania w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Takie postępowania kończy się wydaniem jednej z decyzji określonych w art. 151 k.p.a. W sytuacji, gdy po dokonaniu wstępnej kontroli wniosku organ I instancji stwierdzi, że został on złożony z uchybieniem terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a., wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Nie dochodzi wówczas do wznowienia postępowania, a w konsekwencji nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Również organ II instancji - jako organ ponownie rozpoznający sprawę, musi najpierw zbadać czy wniosek został złożony w terminie. W przedmiotowej sprawie W.K. , J.S. , W.D. w dniu 21.11.2000 roku (data nadania złożenia pisma w urzędzie) wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 czerwca 1998r. W piśmie powołali się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiera przesłankę wznowienia postępowania w związku z brakiem udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Zastosowanie zatem znajdował w sprawie art. 148 § 2 k.p.a., który wymaga ustalenia daty, w której wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji kończącej postępowanie będące przedmiotem wniosku, czyli o decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 czerwca 1998r. Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 15 stycznia 2001 roku nie zawarł żadnych ustaleń i rozważań co do zachowania przez wnioskodawców terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Organ I instancji podniósł tylko, że "z akt sprawy wynika, że skarżący uchybił art. 148 § 1 dotyczący wniesienia podania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym się dowiedzieli się o pozwoleniu na budowę. Z opinii biegłego wynika, że już w dniu 11 sierpnia 2000 r. na działce nr [...] wybudowany był fundament". Organ nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających mających ustalić datę, w której, jego zdaniem, wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie daty wybudowania na działce fundamentu w żaden sposób nie stanowi odpowiedzi, pozwalającej na ustalenie kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii, a mianowicie w jakiej dacie wnioskujący o wznowienie postępowania dowiedzieli się o przedmiotowej decyzji. Ponadto organ I instancji zamiast rozstrzygać na podstawie art. 148 § 2 k.p.a, orzekał w oparciu o art. 148 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast organ I instancji powziął jakąkolwiek wątpliwości odnośnie podstawy prawnej żądania wnioskodawców (czy był to art. 145 § 1 pkt 4 czy pkt 5) powinien był tą kwestię wyjaśnić w przed wydaniem postanowienia. Również Wojewoda [...] nie rozstrzygnął powyższych wątpliwości oraz zaniechał dokonania istotnych dla sprawy ustaleń. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że strony dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania najdalej w dniu wydania odpisu z księgi wieczystej. Ustalenie to uznać należało za zupełnie dowolne, nie znajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organ II instancji nie wyjaśnił czy podanie stron o wznowienia postępowania zostało złożone w terminie. Co więcej organ odwoławczy nie tylko nie odniósł się do podstawowej kwestii, tj. kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 czerwca 1998r w związku z tym, że powoływali się w swoim wniosku na przesłankę z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. (i tak prawidłowo tę przesłankę zakwalifikował organ I instancji), a więc czy dochowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ponieważ nie uczestniczyli w postępowaniu bez własnej winy, ale odniósł się merytorycznie do podniesionej dopiero w odwołaniu przesłanki z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. i dochowania terminu do wznowienia postępowania z tego tytułu. Wymaga podkreślenia, że do odmowy wznowienia postępowania w związku z niedochowaniem terminu przewidzianego w przepisie art. 148 K.p.a. nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość wcześniejszego dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną do wznowienia, lecz trzeba dowieść, że wiedziała ona o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Admistracyjnego z dnia 26 marca 2010r., sygn. akt I OSK 99/09, LEX nr 595668). Organ odwoławczy nie wykazał, że wnioskodawcy wiedzieli o decyzji o pozwoleniu na budowę wcześniej niż miesiąc od daty złożenia podania o wznowienie postępowania. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż organ administracyjne nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, czy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony w terminie określonym w art.148 § 2 k.p.a., a ich stanowisko, zgodnie z którym wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie, było co najmniej przedwczesne i nieuzasadnione. Ustalenie to zostało bowiem poczynione z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zw. z art. 135 p.p.s.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu będzie dokonanie dokładnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych, wraz z odniesieniem się do stanowisk stron postępowania, w przedmiocie zachowania przez wnioskodawców terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.