II SA/Kr 1312/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z 27 marca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 i § 2, art. 150, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z 25 listopada 2019 r., znak: [...] nakazującą inwestorowi - Z. B. - rozbiórkę wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiektu gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,0 m x 4,0 m na działkach nr [...] i [...] w S.. W uzasadnieniu organ podał, że wskazana na wstępie decyzja z 25 listopada 2019 r., znak: [...] nie została zaskarżona, zatem po upływie 14 dni od daty jej doręczenia stała się ostateczna. W dniu 10 marca 2020 r. do organu wpłynął wniosek Z. B. o wznowienie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. to jest brak udziału strony, bez własnej winy, w postępowaniu administracyjnym. Organ wskazał, że w doktrynie prezentowane jest stanowisko zgodnie z którym strona żądająca wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o decyzji lub okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Posiłkując się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił, że art. 148 § 2 K.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informację pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Organ ustalił, że wniosek o wznowienie został nadany w dniu 7 marca 2020 r. Jednomiesięczny termin do złożenia ww. podania nie został jednak zachowany, gdyż pismem z 9 stycznia 2020 r. organ zawiadomił strony postępowania o terminie przeprowadzenia kontroli sprawdzającej wykonanie obowiązku określonego w ww. decyzji. Treść zawiadomienia zawierała informację o rozstrzygnięciu decyzji, dacie wydania decyzji oraz o organie, który decyzję wydał. Natomiast w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji, zgodnie z którym Z. B. odebrał przedmiotowe zawiadomienie w dniu 17 stycznia 2020 r. Zatem wnioskodawca wiedział o fakcie wydania decyzji wraz z jej rozstrzygnięciem w dniu 17 stycznia 2020 r., co oznacza, że wniosek został złożony po terminie określonym w ar. 148 K.p.a. Organ nadmienił również, że Z. B. był stroną postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją organu z 25 listopada 2019 r., znak: [...] od momentu jego wszczęcia. Na w/w postanowienie Z. B. wniósł zażalenie, w którym zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że wnioskodawca dowiedział się o decyzji organu administracyjnego w dniu 17 stycznia 2020 r., podczas gdy dowiedział się o niej nie wcześniej aniżeli w dniu 7 lutego 2020 r. kiedy to otrzymał ksero decyzji, co pozwala przyjąć, że zachowany został miesięczny termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania. Zarzucił również brak wnikliwego rozpoznania sprawy administracyjnej pod kątem zbadania przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Żalący się wniósł o zmianę postanowienie i wznowienie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko argumentował, że organ nie wziął pod uwagę ograniczonej świadomości prawnej żalącego się oraz faktu, że potrzebuje pomocy pełnomocnika, do którego zwrócił się dopiero pod koniec lutego 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 21 września 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 w związku z art. 144 i 149 § 3 K.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w pierwszym etapie - wstępnym - organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne, czy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest dopuszczalne oraz czy strona złożyła podanie w ustawowym terminie i czy wnioskujący przywołuje w nim przesłanki do wznowienia postępowania. Nie można w tej fazie przeprowadzić ustaleń, co do zaistnienia przesłanek do wznowienia. Etap ten może zakończyć się zatem albo postanowieniem o wznowieniu postępowania w przypadku pozytywnych ustaleń zachowania wymogów formalnych wniosku (art. 149 § 1 K.p.a.) albo też postanowieniem o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 K.p.a.) w sytuacji, gdy organ ustali, że wznowienie postępowania jest z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2 K.p.a. Wyjaśniając zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" - o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a.- organ wskazał, że należy go rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Wniosek Z. B. o wznowienie postępowania został nadany do organu I instancji za pośrednictwem poczty w dniu 7 marca 2020 r. W treści wniosku wskazano, że informację o wydaniu decyzji wnioskodawca powziął w dniu 7 lutego 2020 r., o czym świadczy zamieszczona w aktach informacja o wykonaniu kserokopii z akt sprawy dotyczących kwestionowanej decyzji. Tymczasem – na co zwrócono uwagę w zaskarżonym postanowieniu – w aktach organu I instancji znak: [...] zalega pismo PINB z 9 stycznia 2020 r., znak: [...], skierowane m.in. do Z. B., w którym wskazano, że "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zawiadamia (...), że w dniu 3 lutego 2020 r. o godz. 10.30 przeprowadzona została kontrola sprawdzająca wykonanie obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z 25 listopada 2019 r. znak: [...], nakazującej Inwestorowi - Panu Z. B. - rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,0 m x 4,0 m na dziatkach nr [...] i [...] w S.." Powyższe pismo zostało skutecznie doręczone Z. B. w dniu 17 stycznia 2020 r. W ocenie organu II instancji treść w/w pisma z 9 stycznia 2020 r., pozwala zidentyfikować decyzję, która według wnioskodawcy nie została mu skutecznie doręczona, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Przemawiają za tym takie okoliczności jak: wskazanie organu, który wydał ostateczną decyzję, jej oznaczenie, jak również wskazanie rozstrzygnięcia. Zatem już w dniu 17 stycznia 2020 r. Z. B. powziął informację o wydaniu przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do zarzutów wykazujących na wadliwość przeprowadzonego postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z 25 listopada 2019 r., nr [...], organ II instancji wyjaśnił, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 K.p.a. Na opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Z. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 148 § 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. po upływie jednego miesiąca od dowiedzenia się o decyzji, w sytuacji gdy Z. B. dowiedział się o wydaniu decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania nie wcześniej niż 7 lutego 2020 r., czyli w dniu doręczenia kserokopii kwestionowanej decyzji. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 7 marca 2020 r. (data nadania przesyłki w placówce operatora pocztowego), tym samym miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji (w skardze omyłkowo wskazano, że są to decyzje). W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zarówno organ I jak i organ II instancji nie odnieśli się do wskazanych odpowiednio we wniosku i zażaleniu okoliczności dotyczących skarżącego. Organy administracji publicznej nie wzięły pod uwagę stanu psychicznego skarżącego. Tymczasem skarżący od dzieciństwa pozostaje w leczeniu [...], której [...] ze stale przyjmowanymi lekami najprawdopodobniej spowodowały deficyt intelektu (lub jego pogłębienie), odpowiadający lekkiemu upośledzeniu umysłowemu. Poprzestając na konstatacji, że odbierając zawiadomienie o terminie czynności sprawdzających Z. B. dowiedział się o decyzji - fakcie jej wydania i przedmiocie zawartego w niej rozstrzygnięcia - organy naruszyły wyrażoną w art. 8 § 1 K.p.a. zasadę pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej. Nie godzi się bowiem, aby od osoby o obniżonym intelekcie oczekiwać takiego zachowania jak od przeciętego obywatela, w dodatku zgodnego z orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Organy administracji publicznej niezasadnie przyjęły, że skarżący uzyskał informację o wydanym w postępowaniu [...] rozstrzygnięciu w dniu 17 stycznia 2020 r. W zawiadomieniu z 9 stycznia 2020 r. wskazano jedynie, że w dniu 3 lutego 2020 r. zostanie przeprowadzona kontrola obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z 25 listopada 2019 r. (znak: [...]) nakazującej inwestorowi - Z. B. - rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,0 m x 4,0 m na działkach nr [...] i [...] w S.. Treść wyżej przytoczonego zawiadomienia odpowiada części dyspozytywnej ww. decyzji, jednakże jest sprzeczna z wskazaną podstawą prawną wydanej decyzji (art. 49b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz.U. z 2019 poz. 1186 ze zm.) oraz uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania administracyjnego było naruszenie obowiązków określonych w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane (brak zgłoszenia) a nie naruszenie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego (brak uzyskania pozwolenia na budowę). Oznacza to, że skarżący dowiedział się o wydaniu ostatecznej decyzji dotyczącej naruszenia określonego w art. 49b ust. 1 obowiązku dopiero w dniu 7 lutego 2020 r., kiedy otrzymał kserokopię decyzji. Co najwyżej uprawnione jest twierdzenie, że w dniu 17 stycznia 2020 r. Z. B. powziął wiedzę o zakończeniu postępowania administracyjnego dot. obiektu gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,0 m x 4,0 m na działkach nr [...] i [...] w S.. Powzięcie wiedzy o wydaniu ostatecznej decyzji stanowiło asumpt do zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego. Tym samym skarżący dowiedział się o podstawie do wznowienia postępowania dopiero w dniu 7 lutego 2020 r., kiedy poznał treść kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Skarga jest niezasadna, a zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z prawem. Wznowienie postępowania to nadzwyczajny tryb postępowania umożliwiający uchylenie decyzji ostatecznej w przypadku, gdy prowadzone przed jej wydaniem postępowanie dotknięte było którąś z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub gdy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. bądź w art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej w granicach podstawy wznowieniowej i składa się z dwóch podstawowych etapów. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, co stanowi drugi etap tego postępowania. We wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z 25 listopada 2019 r., nakazującą inwestorowi - Z. B. - rozbiórkę wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiektu gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,0 m x 4,0 m na działkach nr [...] i [...] w S., jako podstawa wznowieniowa została wskazana okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją. Wnioskujący podał, że w toku postępowania zmienił miejsce zamieszkania, o czym nie powiadomił organu, jednakże nie został pouczony o skutkach prawnych doręczenia dokonanego na dotychczasowy adres. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zasadnie w pierwszej kolejności przeanalizował, czy został zachowany termin do złożenia podania. Organy obydwu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisu art.148 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (czyli w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Dla otwarcia biegu terminu wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 przepis art.148 § 2 K.p.a. nie wymaga doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dniu powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyrok NSA z 10.03.2006 r., II OSK 622/05, ONSA WSA 2006/5, poz. 133). Do wszczęcia postępowania wznowieniowego doręczenie decyzji takiej stronie w ogóle nie jest konieczne. Tym bardziej zatem od doręczenia decyzji stronie, która domaga się wznowienia postępowania na podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4, nie można uzależniać biegu terminu określonego w art. 146 § 1. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7.08.2008 r., II OSK 931/07, LEX nr 516817, przepis art. 148 § 2 jest klarowny i jasny – ustawodawca liczy bieg terminu wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Jak wskazuje WSA w Kielcach w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Ke 601/10) zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że "strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy." Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych Z. B. brał czynny udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, w odebranym osobiście postanowieniu o wszczęciu postepowania z dnia 27.07.2016 r. został pouczony o treści art.41 § 1 i 2 K.p.a.,art.40 § 4 i 5 K.p.a. oraz art.33 § 1 i 2 K.p.a.(k.33 i 34 akt administracyjnych [...]). Po uchyleniu przez WINB w K. pierwszej decyzji PINB w G. z dnia 25.09.2017 r. wydanej w sprawie, Z. B. nie odbierał już korespondencji, była ona odsyłana organowi po podwójnym awizowaniu. Jak prawidłowo ustaliły organy zawiadomienie PINB w G. z dnia 9.01.2021 r. o treści: "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zawiadamia, na podstawie art.81 ust.4, art.81a ust.1 i 2 w związku z art.80 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz.1186 ze zmianami), że w dniu 3 lutego 2020 r. o godz.10.00 przeprowadzona zostanie kontrola sprawdzająca wykonanie obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z 25 listopada 2019 r., znak: [...], nakazującej inwestorowi – Panu Z. B. - rozbiórkę wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiektu gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,0 m x 4,0 m na działkach nr [...] i [...] w S.", skarżący odebrał osobiście w dniu 17.01.2020 r. W zacytowanym zawiadomieniu rozstrzygnięcie kwestionowanej decyzji przytoczone zostało w sposób szczegółowy. Tak więc Z. B. z wnioskiem o wznowienie przedmiotowego postępowania mógł wystąpić do dnia 17.02.2020 r. Tymczasem podanie o wznowienie zostało złożone dopiero w dniu 7.03.2020 r., a zatem z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.