II SA/Kr 1334/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: odrzucić skargę. W dniu 21 września 2015 r. Powiat reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...], w którego imieniu działa pełnomocnik G. L. - Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w W., wniósł za pośrednictwem Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 sierpnia 2015 r. znak: [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] znak: [...] z dnia 15 czerwca 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] od km 0+175 do km 0+425 ode. 005-026 w miejscowości S. wraz z przebudową drogi powiatowej nr [...] w km 0+124 - 0+175 oraz w km 0+425 -0+445 ode. 005-026" i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) jako niedopuszczalnej. Organ podniósł, że przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało przez Zarząd Powiatu [...], będący stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460) zarządcą dróg powiatowych. Zgodnie z regulacja art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.) starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. W sądownictwie administracyjnym ugruntowane jednocześnie jest stanowisko, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym zakresie, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego. Organ przywołał również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 1 września 2005 r., sygn. akt I OSK 788/05, wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 czy w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 521/05 oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (opubl. w OTK-A 2009 r., poz. 9, s. 39). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., sąd skargę odrzuca, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn wystąpi w szczególności, gdy skargę wniesie osoba, która nie ma legitymacji skargowej. Kardynalną kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w badanej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez organ administracji publicznej – w przedmiotowej sprawie Powiat [...] - skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy, iż kwestia dopuszczalności wnoszenia skarg do sądu administracyjnego przez organy administracji publicznej była i nadal pozostaje rozstrzygnięta w sposób jednolity w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Organ I instancji wydając postanowienie w pierwszej instancji nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 563/02). Tym samym organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2159/00). Wynika to z faktu, iż inna jest rola procesowa organu, a inna strony. Nie można w tej samej sprawie wpierw występować jako organ, a potem jako strona w postępowaniu przed sądem administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 1999 r., sygn. akt II SA 974/99) Czynność procesowa podmiotu żądającego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (którego legitymacja nie wynika wprost ze szczególnej normy prawnej) skuteczna będzie tylko wtedy, gdy można wykazać przepis prawa materialnego dopuszczający istnienie po stronie tego podmiotu jego własnego interesu prawnego lub obowiązku. Tak więc organ administracji publicznej nie może - co do zasady – wnieść skutecznie skargi na decyzję administracyjną (czy też postanowienie) wydaną w sprawie, w której orzekał. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, który odnosi się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu. Oznacza to, iż skarżący musi mieć do złożenia skargi interes prawny, który jest rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżoną decyzją. Podnieść należy, że przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało przez Zarząd Powiatu [...], będący stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460) zarządcą dróg powiatowych. Przepis art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z powołanych przepisów wynika więc wprost kompetencja starosty do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Zarówno w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak również w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (stosowanego na podstawie art. 11c ustawy) brak jest regulacji, które obligowałyby do wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej. W sądownictwie administracyjnym ugruntowanym jednocześnie jest stanowisko, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym zakresie, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia przyjętej regulacji należy doszukiwać się w rozróżnieniu interesu gminy (miasta na prawach powiatu) jako osoby prawnej oraz interesu gminy jako jednostki reprezentującej wspólnotę samorządową. W wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 3015/13, ustawodawca wprowadzając rozwiązanie przyjęte w art. 11 a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. uznał więc, że w przypadku lokalizacji drogi gminnej lub powiatowej starosta reprezentuje interesy wszystkich członków wspólnoty samorządowej i działa dla dobra wspólnego. W kontekście przytoczonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, podkreślenia wymaga, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie spraw, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji prawnej jednostka samorządu terytorialnego reprezentuje uzasadnione interesy danej wspólnoty samorządowej w granicach obowiązującego prawa. Na gruncie postępowania administracyjnego znajduje to odzwierciedlenie w sposobie wszczęcia postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Dodać należy, iż z omawianym problemem związana jest regulacja przewidziana w art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tejże ustawy. Ani ww. ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ani też Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują w tym zakresie żadnych odrębności w stosunku do ogólnych unormowań, jak również w stosunku do dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.