II SA/Kr 1337/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta i Wojewodę [...] oraz Gminy Miejskiej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: skargi odrzucić. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. i 158 § 2 k.p.a. (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267) w związku z art. 2, art. 6, art. 7 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (t. jedn. Dz. U. 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.: - uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 października 2012 r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej S. w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. G. oraz zobowiązującej właścicieli budynku do oświadczenia w terminie 14 dni, że roboty wymienione w decyzji wykonają we własnym zakresie i przy pomocy własnych środków finansowych – pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu, - orzekło w ten sposób, że stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej S. w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. G. oraz zobowiązującej właścicieli budynku do oświadczenia w terminie 14 dni, że roboty wymienione w decyzji wykonają we własnym zakresie i przy pomocy własnych środków finansowych – pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z wniosku T. D., D. D. oraz J. M. wszczęte zostało przez SKO w K. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej S. w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. G. oraz zobowiązującej właścicieli budynku do oświadczenia w terminie 14 dni, że roboty wymienione w decyzji wykonają we własnym zakresie i przy pomocy własnych środków finansowych – pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu. W uzasadnieniu podano, że ww. decyzja nie została doręczona właścicielom nieruchomości oraz skierowano ją do osób zmarłych. Decyzją z dnia 29 października 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej S. w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...], ze względu na fakt, iż została ona wydana bez podstawy prawnej. Przepisy art. 2 i 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynku (t. jedn. Dz. U. 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm., zwanej dalej "ustawą remontową" bądź "ustawą") nie zawierały bowiem wymogu wydania przez organ gospodarki mieszkaniowej decyzji o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót. Wymagały natomiast wydania przez organ, uznający - po przeprowadzeniu oględzin - potrzebę przeprowadzenia robót wymienionych w art. 2 (tj.: remontu kapitalnego i zabezpieczającego, ulepszeń w wyposażeniu budynków, ich odbudowy lub przebudowy) zawiadomienia skierowanego do właściciela (zarządcy) budynku o rodzaju i rozmiarze planowanych robót. Jednocześnie o terminie oględzin winien być zawiadomiony właściciel (zarządca) budynku. Ponadto decyzja ta, zdaniem SKO w K., dotknięta jest wadą, polegającą na wydaniu jej w stosunku do nieżyjących współwłaścicieli nieruchomości, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od decyzji SKO z dnia 29 października 2012 r. znak [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę M. oraz Gmina Miejska K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K.. We wniosku podniesiono, że wątpliwości budzi wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności w oparciu o dokumenty uzyskane jedynie z M. Urzędu Wojewódzkiego, a nadto prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania odnośnie do podmiotu uprawnionego do reprezentowania Skarbu Państwa. Wskazano także, że decyzja została podjęta mimo wybrakowania materiału dowodowego w sprawie. W ocenie wnioskującego reprezentanta Gminy, naruszeniu prawa stwierdzonemu przez organ nie można przypisać waloru rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej S. w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak na wstępie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy uzupełnił krąg uczestników o następców prawnych zmarłej uczestniczki C. P .doręczając im decyzję własną I instancji z dnia 29 października 2012 r. znak [...]. Po upływie terminu do wniesienia środka zaskarżenia organ przystąpił do rozpoznania sprawy. Wobec braku w aktach sprawy oryginału decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ podjął starania o jego pozyskanie poprzez wezwanie wnioskodawców do jej przedłożenia, które pozostało bezskuteczne. Organ wskazał pomimo to, że zaleganie w aktach sprawy kserokopii decyzji oraz potwierdzenie przez wnioskodawców faktu posiadania przez nich oryginału tej decyzji, uzasadnia pogląd, że materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności organ administracji wskazał, opierając się na dorobku doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Organ wskazał, że stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o następujące dokumenty: - elaborat szacunkowy majątkowych składników budowlanych, znajdujących się na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. G.- sporządzonego przez biegłego dr inż. W. R. z czerwca 1979 r., - decyzję Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej - [...] w K. z dnia 20 stycznia 1983 r. nr [...] w sprawie przejęcia realności w zarząd PGM- "[...]", - decyzję Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej – [...] w K. z dnia 26 czerwca 1985 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości kosztu remontu budynku, - aktualizację elaboratu szacunkowego sporządzonego przez biegłego inż. E. S. z grudnia 1985 r. Kolegium na podstawie dokumentów z M. Urzędu Wojewódzkiego w K., Wydziału Rewaloryzacji Zabytków K. i Dziedzictwa Narodowego, ustaliło, że remont kapitalny budynku przy ul. G. w K. został wykonany w latach 1975 - 1984 ze środków państwowych. Następnie na mocy decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej - [...] w K. z dnia 26 czerwca 1985 r. nr [...] ustalono wysokość kosztów remontu budynku przy ul. G. na kwotę [...] zł, a w dniu 19 listopada 1986 r. z upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] wydano decyzję nr [...] orzekającą o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. objętej wykazem hipotecznym [...] oraz [...] stanowiącej parcelę l.kat. [...] o pow. [...] m2 zabudowaną budynkiem mieszkalnym przy ul. G. oraz orzeczono o przyznaniu odszkodowania w wysokości [...] zł za grunt, budynek mieszkalny i pozostałe składniki budowlane (uwierzytelniona kopia decyzji dołączona do wniosku). Objęta niniejszym postępowaniem nadzwyczajnym decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Oceniając powyższą decyzję pod względem przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., czyli kwalifikowanych wad, których wystąpienie w decyzji administracyjnej skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, organ zauważył, że rozstrzygnięcie ustalające rodzaj i rozmiar planowanych robót w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K., zostało wydane bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W niniejszej sprawie zachodzi ta pierwsza sytuacja. Przepisy art. 2 i 3 ustawy remontowej nie zawierały bowiem wymogu wydania przez organ gospodarki mieszkaniowej decyzji o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót. Wymagały natomiast wydania przez organ, uznający - po przeprowadzeniu oględzin -potrzebę przeprowadzenia robót wymienionych w art. 2 (tj.: remontu kapitalnego i zabezpieczającego, ulepszeń w wyposażeniu budynków, ich odbudowy lub przebudowy) zawiadomienia skierowanego do właściciela (zarządcy) budynku o rodzaju i rozmiarze planowanych robót. Jednocześnie o terminie oględzin winien być zawiadomiony właściciel (zarządca) budynku. Kolegium podkreśliło, że omawiany przepis art. 3 ustawy remontowej przewidywał wydanie decyzji tylko w następującej sytuacji: kiedy właściciel (zarządca) budynku oświadczył w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia, że wykona roboty wymienione w ust. 1 we własnym zakresie - wówczas wykonanie robót ze środków państwowych może nastąpić, gdy właściciel (zarządca) nie rozpocznie lub nie zakończy robót w wyznaczonym terminie albo jeśli prowadzi roboty w sposób sprzeczny z zasadami techniki budowlanej lub w sposób opieszały, wykluczający zakończenie robót w wyznaczonym terminie. Decyzja wydana w tej sprawie przez organ gospodarki mieszkaniowej jest natychmiast wykonalna (ust. 3). Wobec tego SKO w K. stwierdziło, że decyzja z dnia 10 stycznia 1972r. nr [...]- jako wydana bez podstawy prawnej - jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, w ocenie organu, badana decyzja jest też dotknięta inną wadą - została wydana w stosunku do osób nieżyjących - współwłaścicieli nieruchomości – A. O. oraz T.O., co z kolei wyczerpuje określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa. Z materiałów sprawy wynika bowiem, iż A. O. zmarł w sierpniu 1953 r., a spadek po nim nabył w całości syn A. O. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w L. z dnia 4 grudnia 1954 r. sygn. akt [...] Natomiast T. O. zmarł w dniu 26 listopada 1963 r., a spadek po nim nabył w całości syn J K. P. T. (4-ga imion) Oświęcimski, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego [...] , Wydział[...] Nieprocesowy z dnia 6 lutego 1970 r. sygn. akt [...]. Odnosząc się końcowo do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło, że nie podziela zarzutu, zgodnie z którym decyzja SKO rażąco narusza prawo przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym zebrania materiału dowodowego w sprawie. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie wystąpienia kwalifikowanej wadliwości materialnoprawnej decyzji, co oznacza, że nie prowadzi się postępowania dowodowego, a jedynie ocenia czy ustalony w dniu wydania decyzji, co do której formułowany jest zarzut nieważności odpowiada stanowi faktycznemu założonemu w normie prawnej. Jeśli chodzi o krąg stron postępowania, Kolegium podtrzymało stanowisko, że w dacie wydania decyzji Skarb Państwa był reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K. i skoro jednostka ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym jako państwowa jednostka organizacyjna (z dniem 1 stycznia 2010 r. została połączona z inną państwową jednostką budżetową, jaką jest M. Urząd Wojewódzki i w ramach tej jednostki funkcjonuje jako jej Wydział - Zarządzenie nr [...] Wojewody M. z dnia 2 grudnia 2009 r.), a zatem jednostka reprezentująca Skarb Państwa, to udział tej jednostki w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji czyni zadość wymogowi uczestniczenia Skarbu Państwa, jako strony w tym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Skarb Państwa oraz Gmina Miejska [...] reprezentowane przez Prezydenta Miasta K., zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Reprezentant stron skarżących wniósł jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w K. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie organu zapadło na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bowiem całość dokumentacji dotyczącej postępowania zakończonego decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 19 listopada 1986 r. nr [...] orzekającą o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia 10 stycznia 1972 r. została wybrakowana za zgodą Archiwum Państwowego w K. (zgoda nr [...] z dnia 10 września 1993 r.) w związku z upływem okresu jej przechowywania. Dokumenty uzyskane przez organ administracji w niniejszej sprawie z Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K. są jedynie częścią całej dokumentacji, jako dokumenty strony postępowania, a nie organu prowadzącego postępowanie. W ocenie strony skarżącej, skoro w przedmiotowej sprawie SKO w K. miało wiedzę o posiadaniu przez spadkobierców właścicieli oryginalnej decyzji, którą jednak jak sami zaznaczyli "mogą okazać jedynie na rozprawie administracyjnej", to organ przeprowadzając postępowanie administracyjne, winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez uzyskanie od spadkobierców przedmiotowej decyzji. Skargę wniósł także Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę M. Wydział Rewaloryzacji Zespołu Zabytków K. i Dziedzictwa Narodowego. Zaskarżonej decyzji SKO zarzucono naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto naruszenie art. 2 i art. 3 ustawy o remontach i odbudowie przez błędne przyjęcie, że organ wydający decyzje nie miał podstaw do ustalenia rozmiaru i zakresu planowanych prac. Wniesiono w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga została odrzucona, gdyż skarżący nie posiadają zdolności sądowej. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1958 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r., Nr 36, poz. 249 ze zm.) zwana dalej ustawą remontową "Organ gospodarki mieszkaniowej może dokonywać ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy". Jednocześnie ustawodawca w art. 1 ust. 3 ustawy remontowej zdefiniował pojęcie organu gospodarki mieszkaniowej stwierdzając, że przez to pojęcie należy rozumieć "właściwy organ do spraw mieszkaniowych prezydium miejskiej lub gromadzkiej rady narodowej albo rady narodowej osiedla". Z brzmienia przywołanych powyżej przepisów prawnych wynika w pełni samodzielna kompetencja organu gospodarki mieszkaniowej w rozumieniu ustawy remontowej do dysponowania środkami państwowymi na cele remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy. Następnie w myśl art. 3 ustawy remontowej: "1. Organ gospodarki mieszkaniowej uznając na podstawie dokonanych oględzin potrzebę przeprowadzenia robót wymienionych w art. 2 zawiadamia właściciela (zarządcę) budynku o rodzaju i rozmiarze planowanych robót. O terminie dokonania oględzin zawiadamia się właściciela (zarządcę) budynku. 2. Właściciel (zarządca) budynku może w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o rodzaju i rozmiarze planowanych robót oświadczyć, że wykona roboty wymienione w ust. 1 we własnym zakresie; w tym przypadku organ gospodarki mieszkaniowej wyznaczy właścicielowi (zarządcy) odpowiedni technicznie uzasadniony termin rozpoczęcia i zakończenia robót. Jeżeli potrzeba przeprowadzenia robót wywołana została klęską żywiołową lub bezpośrednim zagrożeniem budynku, termin do oświadczenia przez właściciela (zarządcę) może być skrócony do 3 dni. 3. W przypadku określonym w ust. 2 wykonanie robót ze środków państwowych może nastąpić wówczas, gdy właściciel (zarządca) nie rozpocznie lub nie zakończy robót w wyznaczonym terminie albo jeśli prowadzi roboty w sposób sprzeczny z zasadami techniki budowlanej lub w sposób opieszały, wykluczający zakończenie robót w wyznaczonym terminie. Decyzja wydana w tej sprawie przez organ gospodarki mieszkaniowej jest natychmiast wykonalna". Z treści przytoczonego powyżej przepisu prawnego wynika, że organ gospodarki mieszkaniowej mógł w ściśle określonych przez ustawodawcę sytuacjach/stanach faktycznych wydać decyzję administracyjną o wykonaniu robot ze środków państwowych: sytuacje te mają miejsce wtedy, kiedy właściciel (zarządca) budynku złoży takie oświadczenie a właściciel (zarządca) nie rozpocznie lub nie zakończy robót w wyznaczonym terminie albo jeśli prowadzi roboty w sposób sprzeczny z zasadami techniki budowlanej lub w sposób opieszały, wykluczający zakończenie robót w wyznaczonym terminie. W tym stanie prawnym trzeba uznać, że w w/w przypadku organ gospodarki mieszkaniowej w ramach posiadanego imperium miał prawo do dysponowania w drodze administracji publicznej środkami państwowymi. W wydawanej decyzji rozstrzygał relacje pomiędzy interesem właściciela lub zarządcy a interesem państwowym. Rozstrzyganie o interesie państwowym polegało (według aksjologii ustawy tamtego ustroju państwowego) na uznawaniu za szczególną wartość ze względów społecznych stanu technicznego budynków, o których stanowi art. 1 ustawy remontowej i w związku z tym w sytuacjach określonych przez ustawę właściwy organ mógł na ten cel kierować - co należy podkreślić samodzielnie - środki państwowe. W swoim rozstrzygnięciu, w formie decyzji administracyjnej, organ gospodarki mieszkaniowej samodzielnie, w ramach posiadanego władztwa administracyjnego, wypowiadał się o przeznaczeniu środków państwowych i nie był w tym celu w postępowaniu administracyjnym potrzebny podmiot reprezentujący interes Skarbu Państwa. Interesy Skarbu Państwa przy wydawaniu przedmiotowej decyzji reprezentował organ gospodarki mieszkaniowej. Dla treści rozstrzygnięcia Sądu w kontrolowanej sprawie istotne znaczenie ma ustalenie następstwa prawnego kompetencji organu gospodarki mieszkaniowej i to nie tylko z punktu widzenia konsekwencji jakie stąd wynikają dla właściwości organu uprawnionego obecnie do prowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji wydawanych na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy remontowej, ale z punktu widzenia stron takiego postępowania administracyjnego. Przeprowadzona wykładnia historyczna wskazuje, że zadania publiczne, o których stanowi ustawa remontowa przejęły gminy – stąd w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydawanej na podstawie art. 3 ustawy remontowej właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. W tej mierze skład rozpoznający w pełni podziela i aprobuje wykładnię dokonaną przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., IISA/Kr 1131/08, a także przez wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008, sygn. akt. I OSK 1931/06. Jako następca prawny, w ramach zasady ciągłości władzy i odpowiedniej wykładni prawa materialnego, kompetencji organu stopnia wyższego nad organem, który wydawał decyzję jako organ I instancji (czyli nad organem gospodarki mieszkaniowej) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze posiada w trybie nadzwyczajnym zdolność kompetencyjną - właściwą dla organu wyższego stopnia - do samodzielnego wypowiadania się w przedmiocie decyzji o wykonaniu robót ze środków państwowych. Z kolei Prezydent Miasta K. jest w chwili obecnej z historycznego punktu widzenia ustrojowym odpowiednikiem organu gospodarki mieszkaniowej, gdyż on jest następcą prawnym kompetencji z obecnie nie obowiązującej ustawy remontowej. W tej sytuacji skoro do podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydawanej z powołaniem się na art. 3 ustawy remontowej właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze – Prezydent Miasta K. jako organ, który wydał (z tytułu następstwa prawnego) orzeczenie w pierwszej instancji nie posiada w sposób oczywisty zdolności sądowej do zaskarżenia przedmiotowej w/w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającej nieważność decyzji organu gospodarki mieszkaniowej - do sądu administracyjnego. Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę na podwójny charakter statusu prawnego Prezydenta Miasta na prawach powiatu. W miastach na prawach powiatu ten sam organ pełni funkcje i kompetencje organu wykonawczego gminy i zarazem starosty. W związku z tym prezydent miasta na prawach powiatu, działając tym razem jako starosta grodzki, także nie może zaskarżyć do sądu decyzji samorządowego kolegium odwoławczego jako reprezentujący Skarb Państwa, gdyż reprezentacja Skarbu Państwa została wyczerpana w przeszłości w kompetencji organu gospodarki mieszkaniowej a w chwili obecnej trzeba przyjąć, że w miastach na prawach powiatu kompetencje z ustawy remontowej przejął organ, który stanowi zarazem organ wykonawczy gminy jak i podmiot animujący kompetencje starosty grodzkiego. Jednocześnie trzeba wskazać, że ustawa remontowa ma inny, odrębny przedmiot regulacji od regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to właśnie dla potrzeb gospodarki nieruchomościami starosta jest reprezentantem Skarbu Państwa. Stanowisko Składu rozpoznającego wyraża pogląd, że organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Nawet gdyby założyć, z czym się nie zgadza skład rozpoznający, że przedmiot regulacji ustawy remontowej mieści się w pojęciu gospodarki nieruchomościami, to trzeba zauważyć, że Prezydent Miasta pełniący funkcję Starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu. Dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Tylko wówczas jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują mu uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań. Przekładając powyższy wywód do skarżących to jest Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. (powinno być zdaniem Sądu: Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta - Starostę Grodzkiego) i Gminy K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K.- trzeba stwierdzić, że w przedmiotowym postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., Prezydent Miasta K. nie powinien występować w charakterze podmiotu reprezentującego interesy strony/Gminy, Skarbu Państwa, ale organu wyposażonego jako następca prawny organu gospodarki mieszkaniowej w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się ponadto, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję) nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 386/05 i I OSK 931/07, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/1995 ONSA 1997/4/179, uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 ONSA 2003//4/15). Zdaniem składu rozpoznającego trzeba wyraźnie podkreślić, że ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, przekazała do właściwości organów gminy - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia. Analogicznie, ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa dokonała repartycji zadań publicznych i kompetencji pomiędzy organami administracji rządowej i organami podmiotów samorządu terytorialnego, uwzględniającej i domykającej nowy ustrój administracji publicznej. Następnie ustawy wydawane zarówno po dniu 26 maja 1990 r. jak i po dniu 1 stycznia 1999 r. ustalają odpowiednio na rzecz gminy, a także miast na prawach powiatu, kompetencje do działania w określonych obszarach zadań publicznych i kształtowania w tych obszarach materialnych stosunków administracyjnoprawnych w drodze decyzji administracyjnych. Trzeba przy tym pamiętać, że organy gminy, w tym również gminy-miasta na prawach powiatu, otrzymały kompetencje do wydawania decyzji także w sprawach, w których drugą stroną stosunku materialnoprawnego jest własna gmina, inna jednostka samorządu terytorialnego (powiat, samorząd województwa), inna komunalna osoba prawa lub komunalna jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, a także związki i porozumienia komunalne wszelkiego rodzaju, zawierane na wszystkich stopniach samorządu terytorialnego. Na podstawie tych właśnie unormowań kompetencyjnych lub norm materialnego prawa administracyjnego - organy gminy (w tym również gminy na prawach powiatu), zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym również stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu. ( T. Woś, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., (OPS 1/03), ST nr 12/2004, s. 77). Z kolei wobec faktu skomunalizowania nieruchomości przy ul. G. w K., zdaniem składu rozpoznającego sprawę, Wojewoda M. nie posiada w oczywisty sposób zdolności sądowej do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nadto trzeba stwierdzić, że zdolność kompetencyjna organu gospodarki mieszkaniowej orzekającego na podstawie art. 3 ustawy remontowej wyczerpywała w sobie także reprezentację interesu Skarbu Państwa. Zatem i w kompetencjach obecnych następców prawnych przedmiotowej kompetencji art. 3 ustawy remontowej osadzone jest wypowiadanie się o interesie Skarbu Państwa, jeżeli by jeszcze taki w sprawie był. Mając na uwadze wszystkie powyżej ustalone okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy – Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) postanowił jak w sentencji.