II SA/Kr 1337/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] decyzją z 12 października 2020 r. znak: [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr[...] m. Z., odpowiadającej dawnej parceli gruntowej l. kat. [...], gm. kat. Z., na rzecz M. D., J. S., A. S., S. Z., D. Z.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek z 27 maja 1996 r. i dotyczyło nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 15 października 1958 r. znak: [...] W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym pozyskane dowody, poczynione ustalenia faktyczne i wydane w sprawie rozstrzygnięcia tak organów administracji, jak i sądów administracyjnych. Analizując stan prawny przedmiotowej nieruchomości organ I instancji ustalił, że aktem notarialnym z 14 czerwca 1996 r. Rep. A nr [...], ówczesny właściciel nieruchomości, Gmina Miasto Z., oddała m.in. działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste Powszechnej Spółdzielni Spożywców "[...]" w Z., co ujawniono w księdze wieczystej nr [...] dnia 3 lutego 1997 r. Następnie decyzją z 17 października 2013 r. Burmistrz Miasta Z. przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu przysługujące ww. spółdzielni. Aktualnie, zgodnie z treścią księgi wieczystej, własność przedmiotowej nieruchomości przysługuje Społem Z. Sp. z o.o.. W świetle powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ziściły się przesłanki określone w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), który wyłącza roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy została ona zbyta lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożyła M. D., reprezentowana przez adwokata, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7b, art. 8 § 2, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także przepisu art. 229 u.g.n., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Odwołująca się zwróciła uwagę, że przesłanki określone w art. 229 u.g.n. ziściły się już po złożeniu wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że Gmina Z. podjęła działania w kierunku oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste podmiotowi trzeciemu wiedząc o tym, że wcześniej o zwrot tej nieruchomości wystąpili jej poprzedni właściciele. Takie działanie Gminy jest oczywiście wadliwe i niezgodne z zasadami współżycia społecznego, zaś czynność prawna sprzeczna z zasadami współżycia społecznego jest nieważna. Nieważna czynność prawna nie wywołuje skutków prawnych, a zatem nie może być mowy o wystąpieniu przesłanek z art. 229 u.g.n., które organ powołał na uzasadnienie swej decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na wadliwą sekwencję działań Gminy zwrócił uwagę w sposób jednoznaczny Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 13 marca 2003 r., II SA/Kr 267/03, stwierdzając: "wyjaśnienia wymaga (...) dlaczego Zarząd Miasta Z. zawarł umowę użytkowania wieczystego działki w dniu 14.06.1996r. z PSS [...] już w trakcie toczącego się postępowania o jej zwrot, a więc wbrew ukształtowanemu orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przed ewentualnym zawarciem takiej umowy należało najpierw merytorycznie rozstrzygnąć sprawę zwrotu gruntu". Ponadto odwołująca podniosła, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 15 października 1958 r. znak: [...] nie jest w istocie decyzją wywłaszczeniową, bowiem w sposób ewidentnie sprzeczny z obowiązującą w dacie jego wydania ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie określa celu wywłaszczenia, a więc nie zawiera najbardziej podstawowego elementu uzasadnienia faktycznego decyzji wywłaszczeniowej, zgodnie z art. 21 ww. ustawy. Wojewoda decyzją z 30 września 2021 r. znak [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej k.p.a., w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - utrzymał decyzję I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei stosownie do treści art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 15 października 1958 r. znak: [...], wydanym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z pozyskanej przez organ I instancji dokumentacji geodezyjno-prawnej wynika, że działka nr [...], obr. [...] m. Z. została oddana w użytkowanie wieczyste Powszechnej Spółdzielni Spożywców "[...] w Z. umową z 14 czerwca 1996 r. Rep. A nr [...] i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] dnia 3 lutego 1997 r. W kolejnych latach nastąpił dalszy obrót przedmiotową nieruchomością i aktualnie stanowi ona własność osoby trzeciej. Mając powyższe na uwadze, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, od daty wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. od 1 stycznia 1998 r., nie przysługuje roszczenie o zwrot, uregulowane w art. 136 ust. 3 u.g.n. Organ odwoławczy podkreślił, że ww. przepis jest na tyle precyzyjny, że w sytuacji, gdy znajduje on zastosowanie, organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (tak m.in. w wyrokach WSA w Warszawie z 30 czerwca 2005 r., I SA/Wa 765/04, NSA z 30 stycznia 2007 r., I OSK 386/06 - wszystkie powoływane wyroki dostępne w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, nie podlega ona zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany, co wyłącza konieczność badania przez organy zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (wyrok NSA z 15 maja 2009 r., I OSK 72/08). Jednocześnie, zgodnie z regulacją art. 233 u.g.n., sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Na mocy art. 229 u.g.n. ustawodawca wyłączył zatem roszczenie zwrotowe w stosunku do wszystkich nieruchomości zbytych na rzecz osób trzecich przed dniem wejścia w życie u.g.n. - niezależnie nawet od tego, czy w tej dacie toczyło się już postępowanie zwrotowe na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że rzeczywiście Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z 13 marca 2003 r., II SA/Kr 267/03, stwierdził, że: "wyjaśnienia wymaga (...) dlaczego Zarząd Miasta Z. zawarł umowę użytkowania wieczystego działki w dniu 14.06.1996 z PSS [...]" już w trakcie toczącego się postępowania o jej zwrot, a więc wbrew ukształtowanemu orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przed ewentualnym zawarciem takiej umowy należało najpierw merytorycznie rozstrzygnąć sprawę zwrotu gruntu". Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż "Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych" (wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., III OSK 3591/21, Legalis). W przedmiotowej sprawie bez wątpienia nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, bowiem w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oceniał legalność decyzji wydanych na gruncie w ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 r., poz. 127, ze zm.), natomiast w ustawie o gospodarce nieruchomościami wprowadzono do obrotu prawnego regulację art. 229 u.g.n., nieznaną wcześniejszej ustawie, który to przepis wprost wyłączył roszczenia zwrotowe do określonej w nim grupy nieruchomości - w tym takich, w stosunku do których pozostawały w toku postępowania zwrotowe (zgodnie z art. 233 u.g.n.). W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że dokonane w sprawie ustalenia potwierdzają, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zastosowanie znajdzie regulacja art. 229 u.g.n., bowiem została ona oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed wejściem w życie powołanej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., zaś fakt ten przed tą datą został ujawniony w księdze wieczystej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organy administracji publicznej w swych rozstrzygnięciach nie mogą kwestionować zaistniałych w obrocie prawnym zdarzeń cywilnoprawnych bądź administracyjnoprawnych, które wywołują skutki w sferze prawa cywilnego, wobec czego tak Starosta [...], jak i Wojewoda, nie mogli nie uwzględnić obrotu przedmiotową nieruchomością, jak również oceniać dokonanych czynności cywilnoprawnych z punktu widzenia zasad współżycia społecznego czy też sprawiedliwości społecznej (tj. kryteriów właściwych prawu cywilnemu). Co prawda zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, to jednak stosownie do treści art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma zatem fakt ziszczenia się przesłanek wynikających z jednoznacznie brzmiącej normy prawnej określonej w art. 229 u.g.n., której praktyka stosowania jest utrwalona. Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie znajdują bezpośredniego zastosowania przepisy art. 7b i art. 8 § 2 k.p.a., gdyż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, tj. przed 1 czerwca 2017 r., która wprowadziła do kodeksu powyższe unormowania. Odnosząc się do zarzutu negującego prawidłowość decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 15 października 1958 r. znak: [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że do kompetencji organów prowadzących postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie należy ocena zgodności z prawem ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, a zatem kwestia ta pozostawała poza zakresem przedmiotowej sprawy, wobec czego omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. M. D. wniosła na powyższą decyzję Wojewody z 30 września 2021 r. znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art 229 u.g.n. polegające na wadliwej interpretacji oraz nieprawidłowym jego zastosowaniu w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki w nim określone; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., polegające na odstąpieniu przez organ od wykonania obowiązku rozpoznania sprawy w sposób dogłębny, obiektywny i kompleksowy, z uwzględnieniem całości ujawnionych okoliczności faktycznych oraz przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony; - naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 u.g.n. polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu od zastosowania tych przepisów w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki pozytywne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie wystąpiły zaś przesłanki negatywne - co doprowadziło do nierozpoznania przez organ istoty sprawy. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zadaniem organu administracji publicznej jest przede wszystkim ustalenie celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona oraz konieczne jest zajęcie stanowiska co do tego, czy nieruchomość ta zbędna jest na ten cel (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2020 roku, sygn. akt II SA/Kr 1026/20). W niniejszej sprawie zadanie ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości i jego realizacji nie zostało przez organ zrealizowane, gdyż uznał on, że zastosowanie znajdzie art. 229 u.g.n., zwalniający go z tego obowiązku. Ze stanowiskiem tym nie zagradza się skarżąca i podnosi, że nie mogło dojść do ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości, ponieważ czynności do tego zmierzające były podejmowane w warunkach toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej Nieruchomości, a zatem z naruszeniem zasad współżycia społecznego i jako takie były czynnościami nieważnymi. Z racji owej nieważności nie mogły doprowadzić do ustanowienia użytkowania wieczystego. Organ nie ma zatem podstaw do uznania za spełnioną przesłanki, której wystąpienie stanowi w jego ocenie przeszkodę do wydania decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 u.g.n. Aby ocenić, czy nastąpiła okoliczność objęta hipotezą art. 229 u.g.n. należy przede wszystkim ustalić, czy ustanowienie użytkowania wieczystego było ważne. Organ II Instancji nie odniósł się do tej kwestii, mimo że była ponoszona w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W zaskarżonej decyzji ustanowienie użytkowania wieczystego analizowane jest przez organ wyłącznie w kontekście daty, natomiast sam fakt uznawany jest przez organ za pewnik. Tymczasem specyfika okoliczności tej sprawy nakazuje uznać, że nie jest priorytetem ustalenie kiedy, ale czy w ogóle doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego. Obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego zwrócono się o zwrot nieruchomości, jest właściwe udowodnienie istnienia tych przesłanek (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2008 roku, sygn. akt I SA/Wa 32/08). Konstrukcja zasad ogólnych wręcz obliguje organ administracji do stosowania ich również w stosunku do zawartych w k.p.a. przepisów proceduralnych oraz do przepisów proceduralnych znajdujących się w innych aktach prawnych, jeżeli w sprawach w nich nieuregulowanych stosuje się w tych procedurach przepisy k.p.a. (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021, za SIP Legalis). Zaskarżona decyzja organu II instancji nadal nie zawiera wyjaśnienia, jakiego oczekiwał Naczelny Sąd Administracyjny, formułując w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 13 marca 2003 roku zalecenie wyjaśnienia okoliczności i przyczyn zawarcia przez Zarząd Miasta Z. umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w czasie toczącego się postępowania o jej zwrot. Nieuzasadnione jest przy tym poszukiwanie przez organ II instancji usprawiedliwienia dla odstąpienia od obowiązku wyjaśnienia wspomnianej wyżej, istotnej w ocenie NSA w toku postępowania administracyjnego kwestii, skoro już od 1 września 1980 roku (tj. od dnia wejścia w życie nowelizacji art. 6 k.p.a., wprowadzającej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa) każdy organ administracyjny ma w każdej sprawie obowiązek rozstrzygnięcia jej z uwzględnieniem zasady praworządności, zaś obecne brzmienie art. 6 k.p.a. zostało ustalone przez art. 1 pkt 5 ustawy z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to niewątpliwe z jednej strony obowiązek wyjaśnienia sprawy dogłębnie i kompleksowo, z drugiej zaś — oznacza to również zakaz wydawania decyzji z naruszeniem obowiązujących przepisów. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 roku (sygn. akt VII SA/Wa 1733/20) czytamy, że "Organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ten obowiązek ma charakter bezwzględny i jeżeli nie zostało wyjaśnione, czy skarżąca była rzeczywistym organizatorem projektu muzycznego, to przyjęcie niewynikających z zebranych dowodów wniosków co do adresata decyzji wykluczało zarówno wnikliwość postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), jak i ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). To zaś powodowało, że organa nie działały zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.)." Powyższy wyrok niewątpliwie odnosi się także do niniejszej sprawy. Mimo bowiem, że przedmiotem wyjaśnień organu powinna była być inna kwestia (tu: ustanowienie użytkowania wieczystego), to nie zmienia to faktu, że obowiązek jej wyjaśnienia spoczywał na organie administracyjnym. Praworządność to zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego (tak: J. Wróblewski, Wartości a decyzja sądowa, s. 65 za SIP Legalis). Działanie zaś polegające na dysponowaniu przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomością w czasie, gdy uprawnieni zgłosili swe roszczenia o jej zwrot (a więc de facto pozbawianie uprawnionych osób możliwości dochodzenia ich praw), niewątpliwie jest działaniem pozostającym w rażącej niezgodności z zasadami współżycia społecznego, a uczynienie z ww. bezprawnego działania przesłanki odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z pewnością nie jest realizacją postulatu praworządności. Niezależnie od tego, zgodnie z art 138 u.g.n., istniejące na nieruchomości obciążenia prawne wymienione w komentowanym przepisie, nie mogą stanowić przeszkody do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub jej części. Jednak w niniejszej sprawie organ przyjmuje błędne założenie, które jest nadto założeniem podstawowym dla całego stanowiska rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, że można nieważnej czynności przypisywać skutki prawne i przedstawiać je jako przesłankę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Konsekwencją takiego oczywiście wadliwego założenia jest skupienie się przez organ na analizie przepisu art. 229 u.g.n., a odstąpienie od rozpoznania istoty sprawy, czyli analizie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i tego, czy został on zrealizowany. Już w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podnosiła, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe powołanie się na art. 229 u.g.n., gdyż w ten sposób organ administracyjny sanowałby skutki nieważnej czynności prawnej i czynił z tego podstawę odmowy realizacji uprawnienia strony. Nieważność czynności prawnej ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wynika przy tym wprost z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a poczynienie ustaleń w tym zakresie nie tylko leżało w granicach możliwości organu, ale także było jego obowiązkiem, wyznaczonym zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony 27 maja 1996 roku. Uznana przez organ za podmiot trzeci w rozumieniu art. 229 u.g.n. Powszechna Spółdzielnia Spożywców [...]" w Z., została ujawniona jako użytkownik wieczysty w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości w dniu 3 lutego 1997 roku, a więc już po tym, jak złożony został wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przyjmując, że z punktu widzenia art. 229 u.g.n. kluczowe znaczenie ma fakt ujawnienia prawa w księdze wieczystej (poprzez wpis), a nie tylko jego nabycie, to w obu przypadkach dla oceny tego, kiedy wpis ujawniono w księdze wieczystej, decydujące znaczenie ma chwila złożenia wniosku w tej sprawie, gdyż stosownie do art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu (vide Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2002 roku, sygn. akt I SA 2683/00, a także w wyroku 2 dnia 20 marca 2001 roku, sygn. akt I SA 2341/99) Skoro umowa, na podstawie której przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste została zawarta 14 czerwca 1996 roku (vide k. 29 akt), to wniosek do sądu wieczystoksięgowego o wpis prawa przyznanego tą umową nie mógł być wcześniejszy. A zatem również wniosek o ujawnienie prawa użytkowania wieczystego (objęty § 8 umowy z dni 14 czerwca 1996 roku Rep. A Nr [...]) jest późniejszy, niż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji oczywiste jest, że gmina Z. podjęła działania w kierunku oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste podmiotowi trzeciemu wiedząc o tym, że wcześniej o zwrot tej nieruchomości wystąpili jej poprzedni właściciele. Takie działanie Gminy jest oczywiście wadliwe i niezgodne z zasadami współżycia społecznego, zaś czynność sprzeczna z zasadami współżycia społecznego jest nieważna. Nieważna czynność prawna nie wywołuje skutków prawnych. Zatem nie może być mowy o wystąpieniu przesłanek z art. 229 u.g.n., które organ I instancji powołał na uzasadnienie swej decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a organ II instancji na uzasadnienie decyzji o utrzymaniu tego rozstrzygnięcia w mocy. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. w odpowiedzi na skargę pismem z 14 stycznia 2022 r. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przytoczone uzasadnienie odpowiedzi na skargę Wojewody w całości należy uznać jako wyczerpujące omówienie i przytoczenie właściwej podstawy prawnej. Istotnie w niniejszej sprawie stan faktyczny jest taki, że w formie prawem przewidzianej, czyli w formie aktu notarialnego działka ewid. nr [...] została przekazana w użytkowanie wieczyste ówczesnej PSS Społem w Z.. Stało się to w dniu 14 czerwca 1996 r., a więc przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem wyznaczył na 24 lutego 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 4 stycznia 2022 r.). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących, uczestników i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a skarga jest bezzasadna. Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, wobec poczynienia przez organy prawidłowych ustaleń faktycznych, które Sąd przyjmuje za własne, Sąd podziela argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowi art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.). Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazały organy obu instancji. Kontrolowany akt został wydany przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w postępowaniu przeprowadzonym bez wad procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji publicznej była sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr. [...] m. Z., odpowiadającej dawnej parceli gruntowej l. kat[...], gm. kat. Z.. Zgodnie z przepisem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może być uwzględnione, jeżeli nieruchomość ta została sprzedana lub oddana osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan ten istnieje w dniu orzekania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec ziszczenia się tych przesłanek co do ww. nieruchomości położonej w Z., organy administracji zgodnie z prawem orzekły o odmowie zwrotu tej nieruchomości, nie badając samej kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W myśl utrwalonego w tej materii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, bądź w ogóle nie wykorzystano, nie może mieć znaczenia dla wyniku sprawy, skoro sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie. Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z 14 czerwca 1996 r. Rep. A nr [...] ówczesny właściciel nieruchomości Gmina Miasto Z. oddała m.in. działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste Powszechnej Spółdzielni Spożywców "[...]" w Z., co ujawniono w księdze wieczystej nr [...] dnia 3 lutego 1997 r. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Jak jednak słusznie wskazały organy obu instancji, zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia wżycie u.g.n. (zgodnie z art. 242 ustawy – 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis art. 229 u.g.n. jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten jest na tyle precyzyjny, że w sytuacji, gdy znajduje on zastosowanie, organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n., a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi, następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy. W przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany. W związku z powyższym, skoro przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste i wpis tego prawa nastąpił przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to należy stwierdzić, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługiwało już w momencie wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r. Zatem na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie mogłoby mieć żadnego wpływu ustalenie, jaki był rzeczywisty i konkretny cel wywłaszczenia oraz czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany w odpowiednim ustawowym terminie. Jednoznaczna treść art. 229 u.g.n. z woli ustawodawcy nie pozwala organom administracji ani sądom administracyjnym stosowania innej, niż przyjęta w niniejszej sprawie, wykładni ww. przepisów. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego - w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi - skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. W wyroku z 15 maja 2009 r., sygn. I OSK 72/08 NSA stwierdził, że w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany. Podsumowując, dokonany w dniu 3 lutego 1997 r., czyli przed 1 stycznia 1998 r. wpis użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, bez względu na inne okoliczności, w tym podnoszone przez skarżącą, uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości ze względu na ochronę praw osób trzecich. W konsekwencji bezzasadne okazały się wszystkie zarzuty skargi, bowiem organy dokonały niewadliwych ustaleń, a cała argumentacja odwołania okazała się chybiona, co prawidłowo stwierdził organ II instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że istotnie Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z 13 marca 2003 r., sygn. II SA/Kr 267/03, stwierdził, że: "wyjaśnienia wymaga (...) dlaczego Zarząd Miasta Z. zawarł umowę użytkowania wieczystego działki w dniu 14.06.1996 z PSS [...]" już w trakcie toczącego się postępowania o jej zwrot, a więc wbrew ukształtowanemu orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przed ewentualnym zawarciem takiej umowy należało najpierw merytorycznie rozstrzygnąć sprawę zwrotu gruntu". Jednakże, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że "Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych" (wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., III OSK 3591/21, Legalis). Nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, bowiem w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oceniał legalność decyzji wydanych na gruncie w ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r., poz. 127, ze zm.), natomiast w ustawie o gospodarce nieruchomościami wprowadzono do obrotu prawnego regulację art. 229 u.g.n., nieznaną wcześniejszej ustawie, który to przepis wprost wyłączył roszczenia zwrotowe do określonej w nim grupy nieruchomości - w tym takich, w stosunku do których pozostawały w toku postępowania zwrotowe (zgodnie z art. 233 u.g.n.). W świetle powyższego rację ma organ odwoławczy, że dokonane w sprawie ustalenia potwierdzają, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zastosowanie znajdzie regulacja art. 229 u.g.n., bowiem została ona oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed wejściem w życie powołanej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., zaś fakt ten przed tą datą został ujawniony w księdze wieczystej. Sąd zwraca uwagę, że organy administracji publicznej w swych rozstrzygnięciach nie mogą kwestionować zaistniałych w obrocie prawnym zdarzeń cywilnoprawnych bądź administracyjnoprawnych, które wywołują skutki w sferze prawa cywilnego, wobec czego tak Starosta [...], jak i Wojewoda, nie mogli nie uwzględnić obrotu przedmiotową nieruchomością, jak również oceniać dokonanych czynności cywilnoprawnych z punktu widzenia zasad współżycia społecznego czy też sprawiedliwości społecznej (tj. kryteriów właściwych prawu cywilnemu). Co prawda zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, to jednak stosownie do treści art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma zatem fakt ziszczenia się przesłanek wynikających z jednoznacznie brzmiącej normy prawnej określonej w art. 229 u.g.n., której praktyka stosowania jest utrwalona. Co do kwestii legalności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 15 października 1958 r. znak: [...], to istotnie do kompetencji organów prowadzących postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie należy ocena zgodności z prawem ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, a zatem kwestia ta pozostawała poza zakresem przedmiotowej sprawy. Również podnoszone w skardze kwestie odnoszące się do zarzucanej przez skarżącą nieważności czynności prawnej, a to umowy z 14 czerwca 1996 r., na podstawie której przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, jako będące domeną postępowania przed sądem powszechnym, nie mogły przynieść zamierzonego skargą skutku. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.