III OSK 3591/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 996/19 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. z dnia [...] września 2019 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu stypendium dla najlepszych doktorantów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 996/19 po rozpoznaniu skargi J. N. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. z [...] września 2019 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu stypendium dla najlepszych doktorantów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. na rzecz J. N. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję wydała Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki Ł. w składzie trzyosobowym. Jednocześnie dwóch członków składu orzekającego organu brało udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym. Powyższe oznacza, w ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zwanej dalej "k.p.a.". Zaskarżoną decyzję należało zatem uchylić wobec stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy wykładać w ten sposób, że dotyczy on także rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Co prawda przedmiot sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym jest odmienny niż w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w trybie zwykłym, ale ocena dotyczy tej samej decyzji. Uwzględniając cel przepisów o wyłączeniu pracownika, stwierdzić zatem należało naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił poglądu organu administracji, że organ nie naruszył wspomnianego przepisu, ponieważ posiada on status rektora (ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), oraz że Politechnika Ł. nie ma organizacyjnych możliwości rozpoznania sprawy w innym składzie Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów PŁ. Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jest związany, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., wyrokiem WSA w Łodzi z 24 maja 2019 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 275/19, którym to orzeczeniem Sąd uchylił punkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. z [...] stycznia 2019 r. z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. przez udział w jej wydaniu członków Komisji, którzy podlegali wyłączeniu od rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ponownie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W zaskarżonej decyzji dwóch członków Komisji (J. M. i A. K.) oceniało bowiem, czy decyzja z [...] listopada 2018 r., którą sami wydali, jest dotknięta wadą nieważności. Skargę kasacyjną złożyła Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki Ł., zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a to naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i przyjęcie, iż Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki Ł. nie posiada statusu rektora (ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) w związku z czym, doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i "uchylenie postanowienia Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. nr [...] z dnia [...] września 2019 r., w sytuacji gdy nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi". W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Wniosła ponadto o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołała się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 344/16 oraz na wyrok NSA z 5 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 531/08. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z orzeczeń tych wynika, że jeśli od decyzji odwoławczej komisji stypendialnej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to komisja ta w postępowaniu administracyjnym posiada status rektora (ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Powyższe w ocenie skarżącego kasacyjnie organu oznacza, że w stosunku do tych organów nie jest możliwe zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ mają one charakter kolegialny, ale podejmują swoje rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym działając in pleno. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. N. wniósł o jej "odrzucenie". W ocenie skarżącego skarga kasacyjna jest bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł., zwanej dalej "Komisją", z [...] września 2019 roku nr [...]. Decyzją tą Komisja stwierdziła nieważność własnej decyzji z [...] listopada 2018 r., nr [...], o przyznaniu J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów. Sąd pierwszej instancji uznał, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ została ona wydana w składzie częściowo tożsamym ze składem Komisji wydającym decyzję z [...] listopada 2018 r., która jest obecnie przedmiotem postępowania nieważnościowego. Natomiast skarżąca Komisja twierdzi, że do powyższego naruszenia nie doszło, ponieważ organ ten posiada statusu rektora (ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), co za tym idzie wyłączenie członków Komisji nie jest możliwe. Wskazać należy, że sprawa stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] listopada 2018 r. była już przedmiotem orzekania przez sąd administracyjny, a postępowanie prowadzone przez Komisję i zakończone zaskarżoną obecnie do Sądu pierwszej instancji decyzją jest kontynuacją tej sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 275/19 m.in. uchylił pkt 2 decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. z [...] stycznia 2019 roku nr [...] w przedmiocie stypendium dla najlepszych doktorantów, w którym to punkcie organ stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. orzekającej o przyznaniu J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów. W orzeczeniu tym wskazano m.in., że organ administracji naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 tej ustawy. W ocenie WSA w Łodzi, pod pojęciem "zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko decyzję wydaną na skutek złożonego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ale także decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dalej Sąd ten wskazał, że rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zostało wydane przez Odwoławczą Komisję Stypendialną Politechniki Ł. w tym samym składzie, który wydał decyzję z [...] listopada 2018 r. Zatem doszło do naruszenia ww. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 275/19 nie został zaskarżony w drodze skargi kasacyjnej, zatem jest prawomocny. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo uznał, że przepis ten miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z WSA w Łodzi z 24 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 275/19 była bowiem decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. z [...] stycznia 2019 roku nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji nr [...] z [...] listopada 2018 r. orzekającej o przyznaniu J. N.i stypendium dla najlepszych doktorantów. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. z [...] września 2019 roku nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] lipca 2019 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności wyżej wskazanej decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. z [...] listopada 2018 r., nr [...]. Decyzja będąca obecnie przedmiotem kontroli przed sądem administracyjnym została wydana w wyniku uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji organu z [...] listopada 2018 r., jest zatem kontynuacją tej samej sprawy administracyjnej. Pojęcie "sprawy" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. nawiązuje bowiem do szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Zasięgiem oddziaływania orzeczenia sądu administracyjnego objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. (wyroki NSA z 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2665/20, LEX nr 3164066 i z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2492/19, LEX nr 3109101). Podsumowując, ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wiążą organ oraz sądy orzekające w niniejszym postępowaniu. Ustalenie to rzutuje na ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza bowiem, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych (por. wyroki NSA z 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4162/18, LEX nr 3153721 i z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 321/21, LEX nr 3165689). W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie Komisja postawiła m.in. zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przez przyjęcie, iż Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki Ł. nie posiada statusu rektora (ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) w związku z czym, doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponieważ kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku WSA w Łodzi z 24 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 275/19, tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść skutku. Ponowna ocena zagadnienia naruszenia przez Komisję art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. musiałaby bowiem nastąpić z przekroczeniem art. 153 p.p.s.a., wiążącego nie tylko organ administracji, ale również sąd administracyjny. Wyjaśnić należy, że wyjątkiem od zasady związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym orzeczeniu jest wyłącznie sytuacja, w której przepisy prawa uległy zmianie. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie przepisy prawa zmianie nie uległy, konsekwentnie Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki Ł. nie była uprawniona do odstąpienia od oceny prawnej oraz wytycznych zawartych w prawomocnym orzeczeniu WSA w Łodzi wydanym pod sygn. akt III SA/Łd 275/19. Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji uznał w zaskarżonym wyroku, iż związany jest orzeczeniem tego Sądu wydanym w powyższej sprawie. Konkludując, wobec związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 275/19, niezasadny jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie NSA w składzie orzekającym, także drugi zarzut kasacyjny nie jest trafny. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i "uchylenie postanowienia Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. nr [...] z dnia [...] września 2019 r., w sytuacji gdy nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi". Odnosząc się do tak sformułowanych podstaw kasacyjnych wyjaśnić trzeba, że pierwszy z omawianych przepisów ma charakter wynikowy, regulujący sposób rozstrzygnięcia. Aby zarzut naruszenia przepisu wynikowego był skuteczny, wymaga on powiązania z innym przepisem naruszonym przez Sąd. Zaskarżając skargą kasacyjną wyrok na podstawie ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., należy zarzucić zaskarżonemu wyrokowi nie tylko naruszenie tego przepisu, ale także przepisów, których naruszenia w toku postępowania administracyjnego dopatrzył się Sąd pierwszej instancji, albo przepisów, które ten sąd sam naruszył, prowadząc postępowanie sądowe. Zagadnienie to jest jednolicie interpretowane w orzecznictwie sądowym (NSA w wyrokach z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14, LEX nr 2106419 i z 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1080/14, LEX nr 2032681). Z kolei art. 148 § 1 k.p.a. określa tryb wnoszenia podania o wznowienie postępowania, stanowiąc że podanie to wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Postępowanie przed organem administracji toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. z [...] listopada 2018 r., nr [...], a nie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Sąd pierwszej instancji, jak i Komisja, nie stosowały wspomnianego przepisu. Jest zatem rzeczą oczywistą, że art. 148 § 1 k.p.a. nie mógł zostać przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Pełnomocnik Komisji wskazując, że Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy przez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, nie wyjaśnił w istocie, na czym naruszenie to miałoby polegać. Tymczasem to na stronie wnoszącej skargę kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania przepisu, który został naruszony, ale także wykazania na czym konkretnie to naruszenie miało polegać. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji albo postanowienia z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania nie jest uwarunkowane wszczęciem ani prowadzeniem postępowania wznowieniowego. Sąd zobowiązany jest do zastosowania ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w razie stwierdzenia wskazanego w tym przepisie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie prawa przez wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), co wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że należało zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i zaskarżoną decyzję uchylić. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. także nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.