I OSK 2492/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 422/18 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] 2012 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Sąd I instancji uznał za zasadne spostrzeżenie przez Kolegium, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący została skutecznie prawnie wyeliminowana z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/G l 648/16. Toteż skoro nie ma przedmiotu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności wskazanej przez stronę decyzji, to prawidłowo Kolegium, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawnie skutecznie uchylonej, a tym samym wyeliminowanej w trybie kontroli sądowej z obrotu prawnego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez błędne zawarcie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej błędne wyjaśnienie, jak również ogólnikowe odniesienie się do argumentów i zarzutów skarżącego, w tym posłużenie się niejasnym dla strony skarżącej sformułowaniem - uchylono Kolegium, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że brak jest możliwości odnoszenia się w jakimkolwiek trybie do poddania kolejnemu badaniu legalności i zgodności z prawem decyzji odwoławczej z dnia [...] 2012 r. nr [...], wobec związania organu, a także sądu na mocy tegoż przepisu, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie przez Sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z tzw. ostrożności procesowej, skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie § 2 tego przepisu, względnie też art. 105 k.p.a., poprzez zwłaszcza akceptację przez WSA nie uchylenia przez organ odwoławczy - SKO zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie nie orzeczenie co do istoty sprawy, - naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym rozumieniu znaczenia zastosowanej normy prawnej, co implikowało sprzecznością istotnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez inter alia naruszenie dyrektywy zupełności postępowania dowodowego, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia, i zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu, próbując nadto przypisać skarżącemu nadużycie prawa, w konsekwencji nie przyznając stronie oczekiwanego prawa, a także - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1, art. 82 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ferowaniu przez Sąd koncepcji nadużycia prawa wobec skarżącego, nadto nie mającego statusu obywatela polskiego, eo ipso dokonanie niewłaściwej subsumcji w tym zakresie. Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie lub zmianę skarżonego orzeczenia w całości, bądź uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie również rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zwrócił się o uchylenie wyroku także w części niezaskarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania. Jeżeli natomiast istniały podstawy do umorzenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, zwrócił się o uchylenie przez NSA postanowieniem wydanego w sprawie orzeczenia oraz umorzenie postępowania. Ponadto, wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stawki maksymalnej, ewentualnie według norm przepisanych. Zwrócił się dodatkowo o dopuszczenie dowodów z dokumentów z akt postępowań, w tym przed WSA, w szczególności na okoliczność potwierdzenia zasadności twierdzeń oraz wniosków strony skarżącej. Wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Zarządzeniem z 19 października 2020 r. Przewodniczący Wydziału, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz.39; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez sąd tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; z16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13). Nie zasługiwał również na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nim okoliczności (legalności kontrolowanego aktu), czyli stwierdzenia braku uchybień organu w toku rozpatrywania sprawy, czyli niewystąpienia okoliczności uregulowanych w art. 145 § 1 i 2 tej ustawy (por. m.in. wyrok NSA z 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, CBOSA). Generalnie reguluje on formę rozstrzygnięć w przypadkach pozwalających na oddalenie skargi. Nie może jednakże stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Należy zarzut taki powiązać z innymi przepisami postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tego w sprawie nie uczyniono. Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 153 p.p.s.a. zaznaczyć należy, że przepis ten stanowi o związaniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniu sądu. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. Woś T. (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, 2016, również: wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275, i wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, LEX nr 1598312). W rozpoznawanej sprawie przepis ten został przez Sąd I instancji przywołany dla zaakcentowania i usprawiedliwienia prawidłowo wyprowadzonego braku możliwości objęcia kontrolą legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] 2012 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 648/16. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że jednym z elementów badanych w toku postępowania przed sądem administracyjnym jest przesłanka nieważności decyzji lub postanowienia, która może stać się podstawą do uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), co w tej sprawie nie miało miejsca. Powyższe związanie prawomocnym orzeczeniem na zasadzie określonej w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że Sąd I instancji dokonując w niniejszej sprawie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] 2018 r., nie był uprawniony do zastosowania przewidzianych ustawą procesową środków w celu usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] 2012 r. W tych warunkach zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. okazał się być nieusprawiedliwionym. Odmawiając słuszności dalej postawionym zarzutom zaznaczyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że jej podstawą powinno być naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznawana skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., “ewentualnie § 2 tego przepisu, względnie też art. 105 k.p.a.", bez powiązania z przepisami ustawy p.p.s.a. W rozszerzeniu motywów i uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odniósł powyższe zarzuty do wadliwości przyjętego przez Sąd I instancji poglądu w odniesieniu do prawidłowości zastosowania przez organ przepisów postępowania. Z uwagi na odniesienie argumentacji podyktowanej zarzutowi naruszenia powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do przyjętego przez Sąd I instancji poglądu, zarzut ten mógł być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie sposób jednak przyjąć za autorem skargi kasacyjnej, że o wadliwości zaskarżonego wyroku uzasadniającej jego uchylenie i ewentualne uwzględnienie skargi, świadczy niedostrzeżenie przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez organ art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a. Podkreślić wypada, że art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten wskazuje na bezprzedmiotowość jako przyczynę umorzenia postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zaś, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] 2012 r. w wyniku kontroli sądowej oznaczało brak elementu przedmiotowego postępowania wszczętego na wniosek M. D. o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Z tych względów należało uznać, że zarzut naruszenia art. 138 § 1 i 2 oraz art. 105 k.p.a. nie mógł wywołać oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu. Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 i art. 82 Konstytucji RP, nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że doszło do obrazy tych przepisów przez Sąd I instancji na skutek postawienia skarżącemu nieuzasadnionego zarzutu podejmowania działań świadczących o nadużyciu prawa. Zauważyć przyjdzie, że uwagi Sądu podyktowane wykazaniu nadmiernego korzystania przez skarżącego z uprawnień procesowych polegających na wszczynaniu wielu postępowań, co godzi w społeczny cel praw do ochrony interesów, stanowiły element uzupełniający argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku. Należało je zatem odnieść do poprzedzającej je analizy, a zwłaszcza przy rozważeniu zasadności takiej oceny w kontekście wskazywanej przez Sąd I instancji ilości 70 postępowań zainicjowanych przez skarżącego. W tym kontekście należy zgodzić się z Sądem I instancji, że nadużyciem prawa może być m. in. wniesienie skargi w sprawie oczywiście i rażąco błahej, gdzie zachodzi rażąca nieproporcjonalność między przedmiotem sporu a finansowanymi przez podatników kosztami postępowania przed sądem administracyjnym. W świetle powyższego stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.