II SA/Kr 134/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu U. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 28 listopada 2024 r., znak: SKO-ZP-415-321/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz U. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 27 grudnia 2023 r., znak: SKO-ZP-415-302/23, po rozpatrzeniu odwołań U. W. i M. W. od decyzji Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska z 14 sierpnia 2023 r., znak: BUA.6730.21.2023, orzekło kasatoryjnie z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewystarczające zgromadzenie materiału dowodowego w celu ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, eksponując swoje zastrzeżenia co do: linii nowej zabudowy – zawarte w analizie urbanistycznej wyjaśnienie "zabudowa zlokalizowana w obszarze analizowanym jest rozproszona i nie tworzy w przestrzeni jednolitej linii zabudowy, przy czym istniejące najbliższy budynek zlokalizowany na działce sąsiedniej usytuowany jest w odległości ok 6,0 m od granicy drogi wewnętrznej" jest niewystarczające i niejasne, bo nie wiadomo, czy linia nowej zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy na tej działce i nie podano, o którą działkę chodzi; wyznaczono dwie linie zabudowy: jedną właśnie wzdłuż drogi wewnętrznej, a drugą prostopadle do tej drogi, więc nie wiadomo, do której z tych linii odnosi się uzasadnienie; powinno zostać opisane, w jaki sposób wyznaczono obie linie zabudowy ze wskazaniem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, której linia nowej zabudowy stanowi przedłużenie; uzasadnione wydaje się wrysowanie na mapie nowej linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej - pozwoli to w sposób niebudzący wątpliwości ustalić działki zabudowane, na podstawie których wyznaczono linie nowej zabudowy; wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy – w decyzji bez wyjaśnienia ustalono 11-13%, podczas gdy wartość średnia wynikająca z analizy urbanistycznej to 12%; szerokości elewacji frontowej – w decyzji ustalono, że nie powinna być mniejsza niż 15 m i nie może przekraczać 23 m, zaś z analizy urbanistycznej wynika, że średnia na działkach sąsiednich wynosi ok. 19 m; analiza urbanistyczna nie zawiera uzasadnienia dla takiego ustalenia; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – z analizy urbanistycznej wynika, że "wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, liczone od poziomu terenu do głównego okapu dachu od strony elewacji frontowej wynoszą od ok. 3,0 m do 5,8 m, przy czym za niezbędne uznaje się uwzględnienie faktu, że wysokość głównych okapów dachów w budynkach mieszkalnych usytuowanych na najbliższej działce sąsiedniej wynosi ok. 3,0 m", natomiast w decyzji ustalono, że główny okap dachu budynku powinien przebiegać na wysokości od 3,0 do maks. 4,0 m; należy tutaj w pierwszej kolejności dokonać analizy pod względem zasady (ust. 1) i dopiero brak możliwości wyznaczenia z powodu uskoku uzasadnia wyznaczenie innej wysokości, a tymczasem brak jest ustaleń co do ust. 1, bo oparto się wyłącznie na średnich wartościach; geometrii dachu – z analizy urbanistycznej wynika, że "w budynkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym występują dachy dwuspadowe o kątach nachylenia głównych połaci dachowych wynoszących od ok. 50° do ok. 56°, przy czym ze względu na ochronę ładu przestrzennego, za uzasadnione uznaje się ustalenie kąta nachylenia głównych połaci dachowych projektowanych budynków w granicach od 49° do 54° [...] wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, liczone od poziomu terenu do głównej kalenicy dachu od strony elewacji frontowej wynoszą od ok. 7,5 m do ok. 14,0 m, przy czym za niezbędne uznaje się uwzględnienie faktu, że wysokość istniejących budynków mieszkalnych usytuowanych na najbliższej działce sąsiedniej wynosi ok. 8,5 m [...] główne kalenice dachów w budynkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym przebiegają w układzie podłużnym oraz poprzecznym w stosunku do frontów działek [...]", natomiast w decyzji ustalono główną kalenicę na wysokości 8,5 m, maksymalnie 10 m, przy czym w analizie urbanistycznej nie wyjaśniono, dlaczego należy uwzględnić fakt, że wysokość istniejących budynków mieszkalnych usytuowanych na najbliższej działce sąsiedniej wynosi ok. 8,5 m oraz jaki ma to wpływ na wyznaczoną wysokość 10 m, podczas gdy wskazano wcześniej, że wysokości budynków wynoszą do 14 m; uzbrojenia terenu – z akt sprawy nie wynika, czy inwestor ma możliwość korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a na terenie możliwa jest realizacja bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska decyzją z 6 września 2024 r., znak: BUA.6730.21.2023, wydaną m.in. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), ponownie ustalił U. W. warunki zabudowy na działce nr [...] w B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych z garażem podziemnym, wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych na działce na następujących zasadach: dla lokalizacji budynku ustala się określone na załączniku graficznym nr 1 nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6,0 m od granicy działki - od strony południowo-wschodniej oraz 7,5 m od krawędzi jezdni drogi wewnętrznej - od strony północno-wschodniej, przy czym nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczy takich elementów budynku jak okapy i balkony, a także połączonych trwale z budynkiem murków oporowych i schodów, z zastrzeżeniem, że ww. elementy budynku nie mogą pomniejszać ustalonej odległości zabudowy o więcej niż 1,5 m (2.1.h); wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie powinien być mniejszy niż 11% i nie może przekraczać 13% (2.1.i); powierzchnia biologicznie czynna powinna zajmować co najmniej 40% powierzchni działki (2.1.j); szerokość elewacji frontowej budynku nie powinna być mniejsza niż 15,0 m i nie może przekraczać 23,0 m, licząc po obrysie ścian zewnętrznych na wysokości parteru oraz kondygnacji znajdujących się nad parterem (2.1.k); główny okap dachu budynku powinien przebiegać na wysokości nie mniejszej niż 3,0 m i nieprzekraczającej 4,0 m, licząc od poziomu projektowanego terenu do spodu okapu od strony elewacji frontowej (2.1.l); dach budynku należy zaprojektować jako dwuspadowy lub dwuspadowy półszczytowy, o jednakowych kątach nachylenia głównych połaci mieszczących się w granicach od 49° do 54° (2.1.m); główna kalenica dachu budynku powinna przebiegać od strony elewacji frontowej na wysokości nie mniejszej niż 8,5 m i nieprzekraczającej 10,0 m, licząc od poziomu projektowanego terenu (bez wliczania obniżenia w miejscu realizacji zjazdu do garażu), przy czym w przypadku podniesienia poziomu terenu inwestycji ustala się, że odległość głównej kalenicy dachu budynku do poziomu istniejącego terenu nie może przekraczać 10,5 m (nie licząc obniżenia w miejscu realizacji zjazdu do garażu), a w budynku dopuszcza się realizację maksymalnie trzech kondygnacji nadziemnych (2.1.n); główna kalenica dachu budynku powinna przebiegać w układzie podłużnym w stosunku do frontu działki (2.1.o); obowiązuje zakaz dokonywania zmiany ukształtowania terenu powodującej jego podniesienie powyżej 0,5 m w stosunku do gruntu rodzimego (istniejącego poziomu terenu) (2.1.p.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że analiza urbanistyczna stanowi załącznik do decyzji i prezentuje finalne wyniki analizy (parametry) wynikające z wyliczeń matematycznych na podstawie tabeli cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na podstawie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym z niewielką tolerancją nieprzekraczającą 10% z uwagi na stopień zainwestowania na najbliższych działkach sąsiednich. Wskaźnik powierzchni zabudowy na najbliższej działce sąsiedniej od strony wschodniej (poz. 3 - nr [...] i nr [...]) wynosi 19,5%, a na najbliższej działce sąsiedniej od strony zachodniej (poz. 18 - nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) wynosi 17,5%, więc nawet niski wskaźnik powierzchni zabudowy na działce sąsiadującej od strony północnej (poz. 1a i 1b) wynoszący 5,8%, nie czyni ustalenia na poziomie 11-13% negatywnie wpływającym na ład przestrzenny. Co istotne, wskaźnik ten zgodnie z § 5 ust. 1 ustala się "na podstawie średniego", a nie "na poziomie średniego". Szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie średniej w obszarze analizowanym z tolerancją wynoszącą 20%. Wysokość głównego okapu i geometrię dachu ustalono odpowiednio do parametrów budynków na działkach sąsiednich ze szczególnym uwzględnieniem parametrów budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...]. Linie zabudowy wyznaczono jako nieprzekraczalne w oparciu o usytuowanie zabudowy na działkach sąsiednich, tj. budynku na działkach nr [...] i nr [...] (od strony ogólnodostępnej drogi wewnętrznej) i budynku na działce nr [...] (od strony prywatnej drogi wewnętrznej, tj. wschodniej granicy działki inwestycyjnej). Odnosząc się do uwag stron, organ pierwszej instancji wskazał, że uwzględnił zarówno sąsiedztwo budynków o znacznych gabarytach (nr 2, nr 3, nr 18), jak i tych o mniejszych gabarytach (nr 1a, nr 1b). Choć w otoczeniu są budynki czterokondygnacyjne, to wysokość głównej kalenicy dachu ustalono na poziomie pozwalającym na realizację maksymalnie trzech kondygnacji. Wysokość głównego okapu dachu odpowiada wysokościom w istniejących budynkach na najbliższych działkach sąsiednich. Maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy pozwoli na realizację budynku ok. 245 mkw., podczas gdy w otoczeniu znajduje się budynek 725 mkw. (nr 18), średni wskaźnik to ok. 12%, a maksymalny wskaźnik to ok. 22,5% (nr 8). Z kolei odprowadzanie ścieków do zbiornika szczelnego w przypadku braku kanalizacji sanitarnej jest legalne i powszechnie stosowane w gminie, a na tym etapie nie rozstrzyga się o wielkości zbiornika szczelnego, bo szczegóły jego lokalizacji i związanych z nim zagrożeń przynależą do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Odwołania ponownie wnieśli inwestor oraz M. W.. Ten pierwszy podniósł, że wadliwa analiza urbanistyczna ograniczyła: powierzchnię zabudowy (2.1.i) – w obszarze analizowanym znajdują się bardzo duże działki zabudowane funkcją mieszkaniową o niewielkiej powierzchni zabudowy i intensywności (np. budynki 1a, 1b, 22), jak i niewielkie działki zabudowane funkcją usługową (w tym turystyczną) o dużej powierzchni zabudowy i intensywności (np. budynki 2, 16, 17, 18), więc zastosowanie średniego wskaźnika (§ 5 ust. 1) nie prowadzi do zachowania ładu przestrzennego (budynek będzie znacznie mniejszy od sąsiednich), w związku z czym należało zastosować § 5 ust. 2; wysokość głównego okapu dachu (2.1.l) i wysokość głównej kalenicy dachu (2.1.n) – ani § 7 ust. 1 ("przedłużenie...odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich"), ani § 8 ("odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym") nie nakazuje brać pod uwagę wyłącznie działek bezpośrednio sąsiadujących, zwłaszcza jeśli pełnią one odmienną funkcję; ograniczenie wysokości głównego okapu dachu do 4 m przez wzgląd na to, że na działce bezpośrednio sąsiadującej wartość ta wynosi 3 m jest nieuzasadnione, skoro na działkach sąsiednich wartość ta wynosi 5,8 m. Ten drugi podniósł w szczególności, że inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa (w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, a nie wyłącznie hotelowa) i jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i mieszkańców (hałas generowany przez gości i organizowane dla nich atrakcje, korki, ryzyko uczestnictwa w wypadku drogowym, zanieczyszczenie wód gruntowych i potoku nieczystościami). Przez wzgląd na środowisko i sąsiadujące nieruchomości zażądał zapewnienia warunków sanitarnych odpowiadających teoretycznemu obłożeniu w szczycie sezonu turystycznego, bo przeciętna dobowa norma zużycia wody jest w hotelu (200-250 l) wyższa w niż w gospodarstwie domowym (140-160 l), a zatem przy montażu ponadprzeciętnego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3, tj. 10 000 litrów, wystarczyłoby 50 osób do jego zapełnienia w ciągu dnia, podczas gdy na terenie gminy nie działa ani jedna firma świadcząca usługi asenizacyjne przez 7 dni w tygodniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 28 listopada 2024 r., znak: SKO-ZP-415-321/24, ponownie orzekło kasatoryjnie z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewystarczające zgromadzenie materiału dowodowego w celu ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium zaznaczyło, że zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. (postępowanie zostało wszczęte przed nowelizacją – Dz. U. 2023 r. poz. 1688), zaś odniesienie się do zarzutów odwołań jest niemożliwe, bo decyzja kasatoryjna nie może przesądzać sposobu rozstrzygnięcia (II OSK 2339/23). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy inwestor przedłożył zgodę spółki wodnej z 6 czerwca 2024 r. na wykonanie przyłącza wodociągowego, a organ pierwszej instancji załączył ponowną analizę urbanistyczną, w której na kopii mapy ewidencyjnej zakreślono granice obszaru analizowanego wyznaczonego w odległości 276 m (front terenu inwestycji – od strony granicy przylegającej do drogi wewnętrznej na działce nr [...] – wynosi ok. 92 m) i ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, usługowo-mieszkaniowa, mieszkaniowo-usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa i rekreacyjna, a zabudowa charakteryzuje się rozproszeniem i nie tworzy przez to przestrzeni jednolitej zabudowy. W ocenie Kolegium projektowana funkcja będzie stanowić uzupełnienie istniejącej funkcji mieszkaniowej i usługowej, jednakże ustalone warunki zabudowy są w znacznej mierze dowolne, bo nie wynikają z analizy urbanistycznej. Po pierwsze (2.1.h), ani w treści decyzji, ani w analizie urbanistycznej nie wyjaśniono, na podstawie którego z ustępów § 4 rozporządzenia ustalono linie zabudowy. Nie wiadomo zatem, czy stanowią one przedłużenie linii zabudowy ukształtowanych na działkach sąsiednich, czy wynikają z innych ustaleń albo przepisów prawa. Kolegium nie ma wiedzy specjalistycznej w dziedzinie urbanistyki i nie może we własnym zakresie ustaleń tych domniemywać. Po drugie (2.1.l), z analizy urbanistycznej wynika, że "wysokości budynków w obszarze analizowanym, liczone od poziomu terenu do głównego okapu dachu od strony elewacji frontowej wynoszą od ok. 3,0 do 5,8 m, przy czym za pierwszorzędne i niezbędne do uwzględnienia uznaje się uwzględnienie faktu, że wysokość głównych okapów dachów w budynkach mieszkalnych usytuowanych na najbliższej działce sąsiedniej (nr [...]) wynosi ok. 3,0 m". W decyzji ustalono wysokość okapu dachu budynku na wysokości nie mniejszej niż 3,0 m i nieprzekraczającej 4,0 m licząc od poziomu terenu do spodu okapu od strony elewacji frontowej. Pomijając to, że sąsiednia działka ma inny nr ([...]), to wysokość okapów to rzeczywiście 3 m, więc prawidłowe jest ustalenie jako przedłużenia parametru na działce sąsiedniej. Jednakże podano błędną maksymalną wartość parametru (zamiast 5,8 m powinno być 6,0 m) i nie uzasadniono, dlaczego wyznaczono wysokość okapu w granicach 3,0-4,0 m, skoro zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia parametr ma stanowić przedłużenie istniejącej wysokości na działce sąsiedniej, a odstępstwo jest dopuszczalne, gdy wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, czego nie stwierdzono. Nie uzasadniono zatem odstępstwa od zasady ustanowionej w ust. 1, podczas gdy zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jednak tylko wtedy jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Po trzecie (2.1.m), z analizy urbanistycznej wynika, że "[...] w obszarze analizowanym występują dachy dwuspadowe o kątach nachylenia głównych połaci dachowych wynoszących od ok. 50° do ok. 56°, przy czym ze względu na ochronę ładu przestrzennego, za uzasadnione uznaje się ustalenie kąta nachylenia głównych połaci dachowych projektowanych budynków w granicach od 49° do 54°". W takim też zakresie ustalono ten parametr w treści decyzji. Zdaniem Kolegium powołanie się na slogan "ochrona ładu przestrzennego" nie stanowi wystarczającego uzasadnienia, bo konieczne jest wyjaśnienie, na czym ta ochrona miałaby konkretnie polegać, skoro ustala się kąt mniejszy niż występujący w obszarze analizowanym, a jednocześnie nie wskazuje się wartości średniej, która powinna stanowić podstawę. Po czwarte (2.1.n), ustalenie wysokości głównej kalenicy nie zostało wystarczająco uzasadnione. Z analizy urbanistycznej wynika, że "wysokości budynków [...] w obszarze analizowanym liczone od poziomu terenu do głównej kalenicy dachu od strony elewacji frontowej wynoszą od ok. 7,5 do ok. 14,0 m, przy czym za pierwszorzędne i niezbędne do uwzględnienia uznaje się, że wysokość istniejących budynków mieszkalnych usytuowanych na najbliższej działce sąsiedniej (tutaj znów omyłka przy nr działki) wynosi ok. 8,5 m". W decyzji wysokość głównej kalenicy ustalono na 8,5-10,0 m licząc od poziomu projektowanego terenu (bez wliczania obniżenia w miejscu realizacji zjazdu do garażu), a w przypadku podniesienia poziomu terenu inwestycji ustalono, że odległość głównej kalenicy dachu projektowanego budynku do poziomu istniejącego terenu nie może przekraczać 10,5 m (nie licząc obniżenia w miejscu realizacji zjazdu do garażu), a w projektowanym budynku dopuszcza się realizację maksymalnie trzech kondygnacji nadziemnych. Zdaniem Kolegium wysokość głównej kalenicy powinna być mierzona tak jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, albowiem oba wskaźniki powinny mieć ten sam punkt odniesienia, a zatem nie można różnicować tego parametru od tego, czy inwestor podniesie poziom terenu. Poza tym rozporządzenie nie przewiduje ustalenia liczby kondygnacji nadziemnych. Po piąte (2.1.p), błędem jest wprowadzenie zakazu dokonywania zmiany ukształtowania terenu powodującej jego podniesienie powyżej 0,5 m w stosunku do gruntu rodzimego (istniejącego poziomu terenu), gdy z analizy urbanistycznej nie wynika, aby zakaz taki funkcjonował na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W sprzeciwie U. W. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na to, że decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami, które nakazywałyby przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, bo zakres sprawy konieczny do jej wyjaśnienia i wydania decyzji merytorycznej nie ma tak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie i może zostać uzupełniony przez Kolegium. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne inicjowane sprzeciwem ma uproszczony charakter, albowiem toczy się bez udziału uczestników jedynie między skarżącym i organem (art. 64b § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), organ nie ma obowiązku udzielania odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4 p.p.s.a.), a sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.) i ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (kasacyjnej), o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Rolą sądu jest zatem ocena, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. w postępowaniu dowodowym dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten istotnie wpływał na załatwienie sprawy. Konieczny przy tym do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kontrowersyjność instytucji rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji pozostaje niezmienna od momentu jej wprowadzenia do polskiego systemu prawnego w 1960 r., co potwierdzają kolejne nowelizacje tej instytucji mające ukrócić jej rozległe wykorzystywanie przez organy drugiej instancji, które – powodowane chęcią ułatwienia sobie zadania i uchylenia się od odpowiedzialności za wydaną decyzją merytoryczną – przedkładają zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) nad zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), (E.S., M. S., O potrzebie ograniczenia wariantów rozstrzygnięć organu odwoławczego w trybie uproszczonym – Państwo i Prawo 2016, nr 3, s. 122). Na kanwie tej sprawy spór sprowadza się do oceny, czy Kolegium, które stwierdziło, że projektowana funkcja będzie stanowić uzupełnienie istniejącej funkcji mieszkaniowej i usługowej, było władne uzupełnić analizę urbanistyczną w zakresie –ustalonych – w sposób dowolny, bo niewynikający z analizy urbanistycznej – warunków zabudowy. Postępowanie przed Kolegium ma charakter merytoryczny i w żadnym razie nie sprowadza się li tylko do kontroli postępowania Wójta. Ma to tym większe znaczenie, im dłużej toczy się postępowanie i im więcej decyzji kasatoryjnych w sprawie zapadło. Niepodobna bowiem założyć, że organ odwoławczy pozbawiony jest instrumentarium służącego naprawie takich postępowań, w których organy stale upierają się przy diametralnie różnych stanowiskach albo organ pierwszej instancji ignoruje fakt wielokrotnego zwracania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia bądź lekceważy okoliczności, jakie zdaniem organu odwoławczego należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznaczałoby to, że inwestor musiałby pogodzić się z tym, że nigdy nie otrzyma ostatecznej decyzji pozytywnej bądź negatywnej podlegającej pełnej kontroli sądowej. Choć analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jednak nie istnieje przepis, który wyłączałby kompetencję organu odwoławczego do jej sporządzenia lub uzupełnienia. Warto wskazać kilka wypowiedzi orzeczniczych w tym zakresie. W wyroku z dnia z dnia 15 lutego 2022 r. IV SA/Po 1024/21 LEX nr 3313586 WSA w Poznaniu wskazał: "W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego" (por. też wyrok tegoż sądu z dnia 20 kwietnia 2023 r. IV SA/Po 125/23, LEX nr 3539395). "Jeżeli organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty ( wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r. II OSK 2769/19 LEX nr 3199592). "Zarówno postępowania w pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy" (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r. II OSK 2967/19, LEX nr 2866126). Tak więc ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem pierwszej instancji, więc stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze "automatycznie" uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy najpierw powinien rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy we własnym zakresie ( także poprzez zwrócenie się w tym przedmiocie do organu I instancji) i dopiero w razie stwierdzenia braku rezultatów zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Takiego rozważenia w kontrolowanej decyzji brak; przy kwestii linii zabudowy Kolegium zwróciło zaledwie uwagę, że "nie ma wiedzy specjalistycznej w dziedzinie urbanistyki", jednak jest to twierdzenie opisujące równie trafnie Wójta. Niemal wszystkie (poza kwestią liczby kondygnacji nadziemnych i wprowadzenia zakazu podniesienia poziomu terenu) zastrzeżenia Kolegium co do treści analizy urbanistycznej w obecnie kontrolowanej decyzji kasatoryjnej były podnoszone przez Kolegium w poprzedniej (niezaskarżonej sprzeciwem) decyzji kasatoryjnej. W tym zakresie – mimo upływu czasu i ponownie przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego – treść kwestionowanego załącznika nr 2 do decyzji (5b, 5e, 5f, 5g) pozostała w zasadzie bez zmian. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalanie parametrów nowej zabudowy pozwala organom na pewną elastyczność ("odpowiednio") czy stosowanie umotywowanych wyjątków od zasady ("jeżeli wynika to z analizy"). Oczywiście nie oznacza to dowolności i arbitralności (por. wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 322/24) i wyjątki od średnich przyjmowanych jako zasada oraz inne odstępstwa powinny być właściwie umotywowane. Niemniej z decyzji kasatoryjnej nie wynika, aby Kolegium podnosiło to, że analiza urbanistyczna (w aktualnym stanie albo po ewentualnym uzupełnieniu) nie pozwala na wyznaczenie parametrów zabudowy w ogóle (np. według zasad ogólnych). Tymczasem ostrze krytyki w decyzji kasatoryjnej w tego rodzaju sprawie winno być więc skierowane nie na ograniczoną argumentację Wójta wspierającą konkretne rozstrzygnięcie, lecz na istotne (niepozwalające być naprawionymi przez Kolegium) braki materiału dowodowego. Funkcją toku instancji nie jest wszak to, aby organ odwoławczy za każdym razem wydawał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), skoro w katalogu ewentualnych rozstrzygnięć mieści się także orzeczenie reformatoryjne. Organ odwoławczy zatem doprowadzi do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i dopiero po podjęciu tej próby oceni, czy wspomniane uzupełnienie daje podstawę do wydania decyzji merytorycznej, czy też nie. Z tych względów Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił decyzję w całości na zasadzie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku), a następnie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, na które złożył się wpis stały od sprzeciwu w kwocie 100 zł (art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi) (pkt 2 wyroku).