IV SA/Po 1024/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu R. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynął sprzeciw R. P. (skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] października 2021 r. Nr SKO. [...], uchylającej w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2021 r. (znak [...]) o odmowie ustalenia na rzecz R. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr ewid. [...] obr. [...], gm. S., i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] kwietnia 2019 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na części działki nr ewid. [...] obr. [...], gm. S.. Pismem z dnia [...].04.2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zawiadomił o wszczęciu - na ww. wniosek - postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2019 r. (znak [...]) uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W następstwie powyższego Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. (znak [...]) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2020 r. (znak [...]) uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] września 2020 r, (znak [...]) odmówił ustalenia na rzecz R. P. warunków zabudowy. Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W następstwie powyższego, Burmistrz Miasta i Gminy S. w dniu [...] marca 2021 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o aktualne zapewnienia mediów od gestorów sieci. Inwestor uzupełnił wniosek. Po poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, na podstawie art. 10 § 1 Kpa, Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. ponownie odmówił ustalenia na rzecz R. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr ewid. [...] obr. [...], gm. S.. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wniósł R. P.. Opisaną na wstępie i będącą przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. uchylono w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2021 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał podstawy prawne wydanej decyzji, przytaczając w szczególności treść art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 741), a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem organu odwoławczego spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (nie tylko z tej samej strony drogi publicznej) co teren planowanej zabudowy i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można była ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczania obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości za rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to by mogą być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 22 ustawy zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.10.2006 r., sygn. IV SA /Wa 482/06). SKO wskazało, ze uzasadniając decyzję odmowną organ I instancji ponownie uznał, że inwestycja w obecnym stanie stanowić będzie dysonans krajobrazowy i negatywnie wpłynie na ład przestrzenny. Kolegium ponownie wyjaśniło, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, dokonując językowej jak i celowościowej wykładni przepisów § 4 rozporządzenie nie sposób przyjąć, że wynika z nich obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki. Przepisy § 4 ust. 2-4 powołanego rozporządzenia posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W ocenie Kolegium organ I instancji winien wziąć powyższe pod uwagę. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że ład przestrzenny polega na kontynuacji przez nową zabudowę funkcji dotychczasowej zabudowy oraz odnosi się także do kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.01.2013 r. sygn. akt IV SA/Po 936/12, LEX nr 1274845). Kolegium ponownie zwróciło uwagę, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno tej kwestii funkcji interpretować zawężająco. Podstawą odmowy musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. SKO zaznaczyło, ze jak wnika z analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednorodzinnej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), jako rodzaj zabudowy wskazuje zabudowę mieszkaniową, w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W obydwu przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania, jak również funkcja takich obiektów jest taka sama - służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Rozróżnienie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, wynika zaś jedynie z innych wymogów techniczno - budowlanych, stawianych obu kategoriom budynków na gruncie prawa budowlanego, stawiając wyższe, szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Kolegium ponownie podkreśliło że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji - nie będzie możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ab initio, lecz konieczne będzie przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Przede wszystkim w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Tym samym projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) - o ile okaże się w niniejszej sprawie uzasadnione - wymagać będzie uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył wszak decyzji odmownej. W toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy należy bowiem wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla właściwego określenia każdego z elementów, jakie powinna zawierać taka decyzja. W ocenie Kolegium przekracza to zakres postępowania wynikający z art. 136 k.p.a. Sprzeciw od decyzji Kolegium wniósł R. P. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji, pomimo iż istniała możliwość wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącego pomimo spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. SKO przekonuje, że sprawa nie może być rozstrzygnięta na etapie odwoławczym i po raz czwarty przekazuje sprawę organowi I instancji do rozpoznania. Mimo, że SKO od samego początku kwestionuje wyniki analizy urbanistycznej, organ I instancji uporczywie dokonuje odmiennej oceny niż organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego zasada dwuinstancyjności oznacza, że przedmiotem postepowania odwoławczego nie jest sama weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy, która może przybrać charakter merytoryczno-reformacyjny. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zauważyć należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z treścią wyżej przywołanego art. 136 ust. 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Jednocześnie podkreślić należy, że kontrola sądowa decyzji zaskarżonej sprzeciwem, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Niniejsza sprawa ma szczególny charakter, gdyż w istocie ujawniła ona problem przez ustawodawcę nieprzewidziany – mianowicie zachodzi jednoznacznie rozbieżność stanowisk pomiędzy organem I instancji, który konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium, które czterokrotnie już jego decyzje uchylało wskazując na w istocie tego samego rodzaju braki w postępowaniu przed organem I instancji, których Burmistrz nie uzupełnia. Owa rozbieżność stanowisk spowodowała, że z perspektywy wnioskodawcy doszło do paraliżu administracji publicznej, gdyż ta nie jest zdolna do wydania ostatecznej, merytorycznej decyzji w sprawie. To wszystko skłania do bardziej restrykcyjnego, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji oparł się na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej, której wyniki nie mogły stanowić podstawy ustaleń w sprawie. Wskazać należy, że zdaniem organu I instancji z analizy tej wynika, że nie został spełniony warunek w zakresie funkcji oraz kontynuacji linii zabudowy. Uzasadniając decyzję odmowną organ I instancji ponownie uznał, że inwestycja w obecnym stanie stanowić będzie dysonans krajobrazowy i negatywnie wpłynie na ład przestrzenny. Zdaniem Sądu, oceniając zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy w niniejszej sprawie, zwłaszcza sporządzoną analizę funkcji, cech i parametrów zabudowy, stwierdzić należy że nie wskazuje on na potrzebę uzupełnienia w całości czy znacznym zakresie, a jego ocena nie przekracza możliwości organu odwoławczego oraz jego ewentualne uzupełnienie mieści się w dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. Sąd podziela stanowisko, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak też by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1302/21 CBOIS). W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1958/20, LEX nr 3176931). W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać za nieuprawnione. Przyjęcie, że zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jakie miałby przeprowadzić organ II instancji, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., musiałoby w tych warunkach zostać poprzedzone szczegółową analizą okoliczności sprawy, czego po stronie Kolegium zabrakło. Niniejsze postępowanie trwa już niemal 3 lata i w tym czasie Samorządowe Kolegium Odwoławcze czterokrotnie uchylało decyzję organu I instancji. W konsekwencji prowadzi to do patologicznego przedłużania postępowania. Kolegium, kierując się interesem strony postępowania w uregulowaniu jej sytuacji prawnej, powinno dążyć do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy co do meritum, uzupełniając w niezbędnym zakresie postępowanie dowodowe. Zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy pozwala na merytoryczną jego ocenę i wydanie decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do istoty, czego w znacznej części organ odwoławczy dokonał, natomiast jego uzupełnienie w ograniczonym zakresie może być dokonane przez Kolegium samodzielnie lub na jego zlecenie przez organ I instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Sąd zgadza się z twierdzeniem, że jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia - a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy - to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności - w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.( tak wyrok WSA w Poznaniu sygn. z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1591/20, LEX nr 3171706). Nowelizacja art. 138 k.p.a. ma służyć temu, by organ II instancji nie uchylał się od merytorycznej analizy i oceny sprawy co do jej istoty. Uchylenie decyzji organu I instancji możliwe jest jedynie wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Organ Ii instancji winien też rozwarć, czy uchyleniu decyzji nie stoi na przeszkodzie wzgląd na szybkość i efektywność postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Jak wskazano powyżej, na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Kolegium nie wykazało w jakim zakresie organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego uzasadniającego zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1, p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Ponownie merytorycznie rozpatrzy niniejszą sprawę, której przedmiotem pozostaje wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr ewid. [...] obr. [...], gm. S.. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).