II SA/Gl 1302/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Dziuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu L.G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w wyniku rozpatrzenia odwołania L.G. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr 1. położonej przy ul. [...]w T." uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie warunków zabudowy zostało wszczęte na wniosek L.G. (dalej zwanej "inwestorem") z [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Jednak na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...] ponownie odmówił inwestorowi ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Od decyzji tej inwestor wniósł odwołanie, w następstwie którego Kolegium wydało wskazaną na wstępie decyzję kasacyjną. Uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję Kolegium krytycznie odniosło się do przedstawionych przez organ I instancji powodów odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i stwierdziło, że żaden z nich nie dawał podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora. Jednocześnie Kolegium, powołując się na art. 138 § 2a k.p.a., podało organowi I instancji wiążące wytyczne w zakresie wykładni. Wskazało zarazem, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji zbada, czy gabaryty planowanej inwestycji korespondują z gabarytami budynku zlokalizowanego na działce nr 1.. Jeżeli zaś ten budynek nie będzie mógł stanowić wzorca w zakresie parametrów dla planowanego obiektu, to organ I instancji ma zastosować tryb art. 79a k.p.a. i wezwać inwestora do korekty wniosku. W sprzeciwie od powyższej decyzji inwestor, reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na zastosowaniu tego przepisu pomimo brak ku temu przesłanek. W związku z podniesionym zarzutem pełnomocnik inwestora domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Do sprzeciwu dołączono kopię decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. akcentując, że w oparciu o załącznik nr 2 do tamtej decyzji można w niniejszej sprawie ustalić warunki kontynuacji funkcji i cech zabudowy. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono także, że Kolegium nie wskazało naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a jednocześnie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym według pełnomocnika inwestora Kolegium powinno było wydać decyzję reformatoryjną i ustalić wnioskowane przez inwestora warunki zabudowy. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji Kolegium, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Badając w niniejszej sprawie – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi kierował się organ odwoławczy, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaakcentować należy, że w kontrolowanej decyzji Kolegium krytycznie odniosło się do trzech przedstawionych przez organ I instancji powodów odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i stwierdziło, że żaden z nich nie dawał podstaw do odmowy. Dotyczyło to, po pierwsze, nie uwzględnienia znajdującego się w obszarze analizowanym jedynego budynku mieszkalnego, położonego na działce nr 1.. Według Kolegium budynek ten powinien stanowić punkt odniesienia przy ustaleniu parametrów nowej zabudowy objętej wnioskiem inwestora. Po drugie, Kolegium odmiennie od organu I instancji przyjęło, że działka objęta wnioskiem spełnia wymóg posiadania dostępu do drogi publicznej. Po trzecie, wykluczyło aby oparte o prognozę oddziaływania na środowisko twierdzenie organu I instancji, że przedmiotowy teren nie nadaje się pod zabudowę mogło stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji przywołał bowiem w ten sposób okoliczność, która nie stanowi ustawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu wobec powyższego stanowiska Kolegium pozostawało jedynie do rozstrzygnięcia, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Innymi słowy koniecznym było zbadanie, czy zabudowa istniejąca na działce nr 1. pozwala w ramach zasady dobrego sąsiedztwa na ustalenie warunków zabudowy wskazanych we wniosku inwestora. Na konieczność takiego badania wskazało Kolegium w końcowej części uzasadnienia kontrolowanej decyzji, uznając ją jednocześnie za wystarczający powód do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Z tym ostatnim stanowiskiem jednak, w ocenie Sądu, zgodzić się nie można. W ramach przeprowadzonej analizy urbanistycznej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalone zostały parametry zabudowy istniejącej na działce nr 1., w tym powierzchnia zabudowy, wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz jej wysokość, geometria dachu oraz funkcja zabudowy. Ustalenia te nie były kwestionowane przez stronę. Zatem mają one charakter bezsporny i tym samym brak było podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie (na marginesie: nie trzeba sięgać do decyzji załączonej do sprzeciwu). Koniecznym zaś było zweryfikowanie, czy w świetle zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) możliwym było ustalenie warunków zabudowy zgodnych z treścią wniosku. Dokonanie takiej oceny zdaniem Sądu było możliwe bezpośrednio przez organ odwoławczy bez konieczności sięgania do decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś pozytywnego wyniku takiej oceny obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie decyzji organu I instancji oraz rozstrzygnięcie merytoryczne, polegające na ustaleniu wnioskowanych warunków zabudowy. Z kolei ewentualny negatywny wynik takiej oceny nie musiałby oznaczać od razu konieczności odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, gdyż na zasadzie art. 79a k.p.a. należałoby wówczas umożliwić inwestorowi odpowiednią, dostosowaną do istniejącej zabudowy, modyfikację wniosku. Zaakcentować także należy, że zagadnienie dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowiło już wielokrotnie przedmiot rozważań sądów administracyjnych. W tym zakresie Sąd podziela i przyjmuje za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 406/20, iż z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak też by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2198/15, z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1299/11, z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 55/13, z 16 września 2010 r. II OSK 1404/09). W konsekwencji za dopuszczalną uznać należy możliwość odmiennego od organu I instancji, merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego, jak i prowadzenia przez organ odwoławczy w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wyrażanego w orzecznictwie odmiennego poglądu, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, bowiem wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10 oraz z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 972/09). Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Kolegium narusza art. 138 § 2 k.p.a., zwłaszcza że w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej, a w postępowaniu przed organem I instancji ustalone już zostały wszystkie istotne parametry zabudowy istniejącej na działce nr 1.. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących: wpis od sprzeciwu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) - ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokatów, Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.