II SA/Kr 1345/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. Fundacja w K. na decyzję nr [...] Dyrektora Narodowego Centrum Nauki w K. z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić skarżącej E. Fundacja w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 19 lipca 2018 r. P. Z. wystąpił do Narodowego Centrum Nauki w K. z wnioskiem złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej o udzielenie informacji w trybie Prawa prasowego odnośnie podmiotów, które wygrały konkursy przeprowadzone przez Centrum, dostały dotacje i nie wywiązały się z umów, warunków zasad etc., co skutkowało nałożeniem kary przez Centrum. Wnioskodawca zwrócił się o rozgraniczenie na konkursy związane z badaniami archeologicznymi i pozostałe dziedziny. Żądał podania nazwy podmiotu, jakie wystąpiły nieprawidłowości oraz jakie kary zostały nałożone na dane podmioty. Do ww. pisma w załączeniu przekazał legitymacje prasową (K 1-3 akt adm.) Dyrektor Narodowego Centrum Nauki udostępnił wnioskodawcy P. Z. w formie tabeli zestawienie liczby umów podpisanych przez poszczególne jednostki z organem, z wyróżnieniem umów w podpanelu Archeologia. Jednocześnie decyzją z dnia 13 sierpnia 2018 r. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej "u.d.i.p." oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2045, z późn. zm.), zw. dalej u.z.f.n., odmówiło P. Z. udostępnienia informacji publicznej dotyczącej udostępnienia informacji na temat jednostek realizujących projekty finansowane ze środków Centrum, na które Centrum nałożyło kary umowne. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z uwagi na treść pisma, uznano, że spełnia ono warunki wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i powinno zostać rozstrzygnięte w trybie tej ustawy. Organ wskazał, że projekty realizowane ze środków Centrum są kwalifikowane do finansowania przez Zespoły Ekspertów. Następnie Dyrektor Centrum, na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o Narodowym Centrum Nauki z dnia 30 kwietnia 2010 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 947), zw. dalej ustawą o NCN, wydaje decyzję przyznającą finansowanie projektu badawczego. Zgodnie z art. 24 ustawy o NCN, w dalszej kolejności zawierana jest trójstronna umowa o finansowanie projektu. Stronami umowy są Centrum, Jednostka realizująca projekt oraz Kierownik projektu. Umowa o finansowanie projektu badawczego jest umową o charakterze cywilno-prawnym, tym samym zastosowanie do niej znajdują odpowiednie przepisy Kodeksu Cywilnego, w tym te określające możliwość zastrzeżenia kar umownych. Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ustawowym ograniczeniom, co potwierdza art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie zaś z art. 5 pkt 3 ustawy o zasadach finansowania nauki środki finansowe na naukę przeznacza się na badania podstawowe i inne zadania finansowane przez Centrum. W związku z powyższym Centrum i jego organy związane są dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki. Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r. II SAB/Wa 448/13 wskazano, że definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. 2003 Nr 153, poz. 1503) w art. 11. W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej terminu "tajemnica przedsiębiorcy", należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji. Kara umowna może zostać nałożona w przypadkach określonych w umowie o realizację projektu. Może ona zostać nałożona wyłącznie w przypadku niewywiązywania się z obowiązków umownych przez stronę. Są to wyszczególnione przypadki, związane z realizowaniem projektu. Oznacza to, iż nałożenie kary umownej stanowi element oceny realizacji zadań. Tym samym stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Decyzję wydano ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa składającego wniosek o finansowanie projektu badawczego. Organ podał dane pracowników, którzy zajęli stanowisko w toku postępowania. P. Z.- prezes Fundacja w K. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku podniósł, że art 61 Konstytucji stwierdza, że "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji publicznej" u.d.i.p. art. 1 oraz 9 u.d.i.p. wymaga aby wnioskowane informacje publiczne były zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej. Podkreślił, że wniosek został złożony w trybie prawa prasowego. Następnie wnioskodawca ponowił wniosek o informację, które podmioty wygrały konkursy, dostały i nie wywiązały się z narzuconych rygorów, co skutkowało nałożeniem kary przez NCN i zażądał rozgraniczenia na konkursy związane z badaniami archeologicznymi i pozostałe dziedziny. Wniósł o podanie podmiotu, jakie wystąpiły nieprawidłowości oraz jakie kary zostały nałożone na dane podmioty - za lata 2014-2018. Wskazał również, że w wykazie przesłanym przez organ nie ma żadnego przedsiębiorstwa w rozumieniu prawa, a same uczelnie, fundacje, instytuty badawcze, których przejrzystość działania gwarantuje Państwo Polskie. Wnioskodawca podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13 wyjaśnił, że na tajemnice przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie wnioskodawcy nie ma przesłanek do uznania wnioskowanych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Decyzją z dnia 3 września 2018 r., - po rozpoznaniu wniosku P. Z. o ponowne rozstrzygniecie sprawy - Dyrektor Narodowego Centrum Nauki, na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania odwołał się do art. 3a ustawy o Prawie prasowym. Następnie organ przytoczył tę samą argumentację co we wcześniejszej decyzji. Dodatkowo zacytował fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2016 r. o sygn. ll SA/Wa 456/16, w którym sąd wyraził pogląd, że literalna wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki prowadzi do wniosku, iż ustawodawca przesądził w niej, że wnioski, recenzje, umowy i raporty są dokumentami poufnymi. Powyższe oznacza, że Centrum, udostępniając ww. informacje w Biuletynie Informacji Publicznej naruszyłoby przepisy art. 15 z.f.n w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ podał dane pracowników, którzy zajęli stanowisko w toku postepowania. Fundacja w K. z siedzibą w K., działająca przez Prezesa Zarządu Fundacji – P. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Nauki w K domagając się: - zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi - orzeczenia, że odmowa stanowiła rażące naruszenie prawa - wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -zasądzenia kosztów postępowania. Odwołując się do orzecznictwa strona skarżąca podniosła, że organ winien wykazać, że podjęto działania mające na celu zachowanie poufności informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstw, a tego nie uczynił. Zastrzeżenie informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa może być skuteczne dopiero wtedy gdy podmiot po przeprowadzeniu stosownego badania pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone tajemnice mają charakter tajemnicy. Ocena czy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy winna być dokonana w sposób zindywidualizowany. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Narodowego Centrum Nauki w K wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ wyjaśnił, że Narodowe Centrum Nauki jest agencją wykonawczą powołaną na mocy ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku o Narodowym Centrum Nauki do wspierania działalności naukowej w zakresie badań podstawowych. W ramach realizacji tego zadania Centrum organizuje konkursy, laureatom których przyznawane są środki finansowe na realizację zgłoszonych do konkursu projektów. Środki, które Centrum przeznacza na finansowanie projektów są środkami publicznymi. Z tego też powodu, Dyrektor Centrum, działając na podstawie art. 10 u.d.i.p. udostępnił skarżącej żądane dane w zakresie liczby umów podpisanych przez poszczególne jednostki z Narodowym Centrum Nauki - z wyróżnieniem umów w podpanelu Archeologia w obrębie panelu Wiedza o przeszłości przekazując szczegółowe zestawienie. Organ wytknął, że skarżąca nie uzasadniła swoich zarzutów, tymczasem Centrum i jego organy związane są dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki. Oznacza to, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej, znajdujące się w art. 15 u.z.f.n. jest dla Centrum, jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, wiążące. Udostępniając informacje objęte zakresem tajemnicy utworzonej mocą art. 15 u.z.f.n. Centrum naruszyłoby ww. ustawę. Żądanie skarżącej obejmujące wskazanie informacji na temat jednostek realizujących projekty finansowane ze środków Centrum, na które Centrum nałożyło kary umowne wraz z informacjami na temat wysokości owych kar mieści się w dyspozycji art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Kara umowna może zostać nałożona w przypadkach określonych w umowie o realizację projektu. Może ona zostać nałożona wyłącznie w przypadku niewywiązywania się z obowiązków umownych przez Stronę. Powyższe oznacza, iż nałożenie kary umownej stanowi element oceny realizacji zadań. Tym samym stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Udostępnianie takich informacji przez Centrum powodowałoby, iż gwarancja ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta w art. 15 ust. 1 byłaby iluzoryczna. Intencja ustawodawcy, zwłaszcza w kontekście ustępu 2 było, aby dyspontentem informacji na temat realizacji projektu był podmiot realizujący projekt, a nie agencja wykonawcza finansująca dane przedsięwzięcie naukowe. Przepis ten, ma za zadanie chronić interesy jednostek badawczych i zapobiegać nieuczciwym praktykom. Organ ponownie odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2016 r. o sygn. II SA/Wa 456/16. W ocenie organu, jego stanowisko zostało prawidłowo uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Nauki, z dnia 3 września 2018 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z 13 sierpnia 2018 r. odmawiającą udostępnienia P. Z. informacji publicznej dotyczącej udostępnienia informacji na temat jednostek realizujących projekty finansowane ze środków Centrum, na które Centrum nałożyło kary umowne. Skarga od ww. decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została złożona przez Fundacja w K. działającą przez P. Z. – Prezesa Zarządu Fundacji. Wynika to zarówno z treści skargi jak i z treści pieczątek umieszczonych pod tekstem skargi, obok podpisu P. Z.. Oznacza to, że podmiotem inicjującym postępowanie sądowo-administracyjne w niniejszej sprawie jest fundacja, reprezentowana przez zarząd (art. 10 ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz.U. 2018. 1491) , w imieniu którego jednoosobowo działa Prezes Zarządu – P. Z.. W związku z powyższym należy wskazać, że jak wynika z przedłożonych dokumentów do akt administracyjnych sprawy z wnioskiem złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej o udzielenie przedmiotowej informacji wystąpił do Dyrektora Narodowego Centrum Nauki w K P. Z.. Powyższe wynika jednoznacznie z treści wniosku z dnia 19 lipca 2018 r., który został podpisany imieniem i nazwiskiem wnioskodawcy w formie bezpiecznego podpisu elektronicznego. Nie ulega zatem wątpliwości, że podmiotem inicjującym postępowanie był P. Z.. Do P. Z. była tez kierowana korespondencja NCN z dnia 12.08. 2018 r. i 25 lipca 2018 r. (K - 5 i 7 akt adm.) Należy także wskazać, że obie decyzje Dyrektora NCN zostały skierowane do P. Z.. W konsekwencji, skoro stroną postępowania o udzielnie przedmiotowej informacji publicznej był P. Z., ponieważ to on wystąpił do NCN w K. o udostępnienie informacji publicznej i do niego zostały skierowane decyzje Dyrektora NCN z dnia 13 sierpnia 2018 r. i z dnia 3 września 2018 r. to za stronę skarżącą nie może być uznana Fundacja w K., która złożyła skargę, ale nie brała udziału w sprawie dotyczącej udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej (por. postanowienie NSA z 233. 10. 2018 r. sygn.. akt I OSK 2723/16). Podkreślić należy, że P. Z. działający jako osoba fizyczna jest zupełnie innym podmiotem niż Fundacja w K. będąca osoba prawną, a działająca poprzez swój organ, a zatem w rozpoznawanej sprawie inny podmiot uczestniczył jako strona postępowania o udostępnienie informacji publicznej, a inny złożył skargę na decyzję, która nie była do niego skierowana. To, że skarga została złożona przez fundację nie budzi żadnych wątpliwości, zważywszy także na fakt, że P. Z. – działający jako Prezes Zarządu Fundacji na wezwanie Sądu uzupełnił braki formalne i złożył wypis z KRS z informacją dotyczącą skarżącej Fundacji, w tym sposobu jej reprezentacji. Zgodnie z uregulowaniami p.p.s.a. prawomocna decyzja administracyjna nie zamyka podmiotom niezadowolonemu z wydanego rozstrzygnięcia, drogi odwoławczej i strona niezadowolona z wydanej decyzji, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, które służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie może wnieść skargę do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (od 1 czerwca 2017 r. także ponaglenia).Skarga stanowi zatem środek odwoławczy przysługujący przede wszystkim stronom postępowania administracyjnego oraz organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie stanowi przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). Skarga służy zasadniczo ochronie interesów prawnych stron postępowania, umożliwiając im weryfikację prawomocnego orzeczenia wydanego przez organ administracji publicznej, a legitymacja skargowa do uruchomienia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym za pomocą skargi przysługuje również uczestnikom postępowania, stosownie do art. 12 w zw. z art. 33 p.p.s.a. Nadto prawo wniesienia skargi mają nadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Rzecznik Praw Dziecka (art. 8 § p.p.s.a). Badając przedmiotowa skargę z urzędu pod względem ustalenia czy została ona złożona przez stronę postępowania lub inny uprawniony podmiot Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Fundacja w K. nie była strona postępowania o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej. W postępowaniu tym bowiem uczestniczył P. Z. - osoba fizyczna. W konsekwencji należało przyjąć na podstawie art. 33 p.p.s.a., że skarżąca fundacja nie była stroną postępowania o udzielenie informacji publicznej i nie jest uprawniona do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § pkt 6 p.p.s.a jako, że została wniesiona przez nieuprawniony podmiot, co orzeczono w punkcie I sentencji. W punkcie II sentencji , na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu.