II SA/Kr 1347/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXXIII/288/2013 Rady Miejskiej w Chełmku z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chełmek w zakresie § 3 ustęp 6 załącznika Nr 1 do uchwały stwierdza nieważność § 3 ustęp 6 załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały. [pic] Dnia 7 listopada 2013 r. Rada Miejska w Chełmku uchwałą nr XXXIII/288/2013 uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chełmek stanowiący załącznik nr 1 do ww. uchwały. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego w dniu 15 listopada 2013 r. Została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18 listopada 2013 r. poz. 6661. Regulamin ten został uchwalony na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) W wyniku dokonanej oceny uchwały pod kątem jej zgodności z prawem organ nadzorczy zakwestionował dopuszczalność § 3 ust. 6 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do ww. uchwały, jako naruszający porządek prawny z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zapis ten określa termin, w którym ma nastąpić przyłączenie nieruchomości do istniejącej nowo wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z jego brzmieniem, jeżeli nieruchomość nie została wcześniej wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, właściciel nieruchomości ma obowiązek przyłączenia jej do sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia: 1) wejścia w życie Regulaminu, przy sieci istniejącej, 2) przekazania jej do eksploatacji, przy sieci nowo wybudowanej. W związku z powyższym Wojewoda Małopolski pismem z dnia 16 stycznia 2014 r., [...], skierowanym do Burmistrza Chełmka, wszczął postępowanie nadzorcze w ww. zakresie. W odpowiedzi Burmistrz odniósł się merytorycznie do zarzutów organu nadzoru, uzasadniając jednocześnie zasadność i celowość wprowadzenia do regulaminu przedmiotowego zapisu. Zdaniem Burmistrza kwestionowany § 3 ust. 6 regulaminu nie wykracza w sposób niedozwolony poza normy ustawowe, a nadto stanowi implementację uregulowań unijnych. Wskazał, iż § 3 ust. 6 regulaminu nie niesie za sobą żadnych sankcji, co wykraczałoby poza ustawę, zatem w istocie niewykonanie obowiązku przez właściciela nieruchomości w wyznaczonym terminie nie spowoduje żadnych ujemnych konsekwencji prawnych. W dniu 13 sierpnia 2014 r. Wojewoda Małopolski złożył skargę na przedmiotową uchwałę w zakresie § 3 ust. 6 regulaminu, powtarzając stanowisko wyrażone w piśmie do Burmistrza Chełmka z dnia 16 stycznia 2014 r., zgodnie z którym Rada Miejska w Chełmku na gruncie upoważnienia ustawowego z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie posiadała uprawnień do wprowadzenia do treści regulaminu postanowień dotyczących określenia terminu, w którym ma nastąpić przyłączenie nieruchomości do istniejącej bądź nowo wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Zdaniem organu, kwestie związane z utrzymaniem czystości i porządku w gminach, dotyczące także konieczności podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej są uregulowane w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a ustawodawca w delegacji art. 4 ww. ustawy nie ustanowił kompetencji do uregulowania tej kwestii przez organ stanowiący gminy w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, także poprzez wskazanie terminu, w którym ma nastąpić przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W szczególności art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.). Z powyższej regulacji wynika, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej wynika wprost z przepisów prawa, a jego niewykonanie, stosownie do postanowień art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obarczone jest sankcją grzywny. Nałożenie zatem ww. obowiązku w regulaminie wraz ze wskazaniem terminu, w którym ma nastąpić to przyłączenie stanowi nieuprawnione powtórzenie oraz modyfikację przepisów prawa, dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że nie można uznać za zasadną argumentacji Burmistrza Chełmka, że zapis regulaminu nie niesie żadnych sankcji, ani żadnych ujemnych konsekwencji, a ma jedynie porządkowy i dyscyplinujący charakter. Uregulowanie, czy dookreślenie terminu realizacji obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w regulaminie, podjęte bez podstawy prawnej, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania ww. postanowienia uchwały. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ustawy przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego. Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przyznaje kompetencji organowi stanowiącemu gminy ani do uchwalania aktów prawa miejscowego obejmujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie, ani stanowienia regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, ponieważ oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Przepis ten ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że uchwalając na jego podstawie regulamin utrzymania porządku i czystości, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chełmku podniosła, że zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia, gdyż zapisy regulaminu nie wykraczają poza ramy wyznaczone ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a równocześnie biorą pod uwagę unormowania unijne obligujące gminę Chełmek do wprowadzenia efektu ekologicznego na terenie gminy. Organ wskazał, że zaskarżony przez Wojewodę § 3 ust. 6 regulaminu wskazuje jedynie właścicielom nieruchomości sześciomiesięczny termin przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej, nie określając przy tym żadnych sankcji za jego niedochowanie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Obowiązek podłączenia do sieci kanalizacyjnej wynika więc z ustawy. Równocześnie zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy regulamin ma określać częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Określenie w regulaminie terminu podłączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej mieści się w zakresie "sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości", a więc w dyspozycji art. 4 ust. 2 ustawy, co wskazuje, iż zapis § 3 ust. 6 regulaminu nie wykracza poza regulacje ustawowe, jak podnosi strona skarżąca. Zasadą polskiego systemu prawa ochrony środowiska jest budowa sieci kanalizacyjnych. Wynika to także bezpośrednio z przepisów prawa wspólnotowego. Zgodnie z art. 3 dyrektywy Rady z 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. Urz. WE L 135, z 30.5.1991 r., s. 40) państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie aglomeracje wyposażone były w system zbierania ścieków komunalnych. Równocześnie, na co należy zwrócić uwagę przepisy te nie określają właścicielom nieruchomości konkretnego terminu do wykonania tegoż obowiązku, a więc uwzględniając jego literalne brzmienie należy uznać, iż obowiązek taki powstaje w momencie rozpoczęcia użytkowania sieci. Jeśli zatem ustawodawca wprowadza obowiązek określając termin jego wykonania jako "niezwłoczny" (w momencie powstania sieci), to zapis regulaminu precyzujący ten obowiązek w konkretnym przedziale czasowym dla wyłącznej świadomości mieszkańców nie może być uznany za rażące naruszenie prawa. Wprowadzenie terminu wykonania tegoż obowiązku w istocie ma więc charakter porządkowy, wskazujący właścicielom nieruchomości zakres czasowy mając na uwadze, iż pojęcie "niezwłocznie" ma znaczenie nieostre i niedookreślone. Wprowadzenie zatem sześciomiesięcznego terminu w pierwszej kolejności miało ułatwić właścicielom nieruchomości wykonanie obowiązku nałożonego art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Organ przywołał również wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r. II OSK 2668/2011, zgodnie z którym określenie terminu realizacji nałożonego obowiązku nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że w interpretacji i skutkach przedmiotowego przepisu regulaminu nie sposób również pominąć powołanych przez niego uregulowań unijnych. W związku z obowiązkiem budowy kanalizacji na obszarach gminnych podpisane zostały stosowane umowy dofinansowujące jego realizację w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2007 - 2013 zatwierdzonego decyzją Komisji Europejskiej z dnia 7.12.2007 r. (znak: [...]) i uchwałą Rady Ministrów Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 3.01.2008 r. oraz porozumienia w sprawie systemu realizacji Programu Operacyjnego "Infrastruktura i Środowisko dla osi priorytetowych I - Gospodarka wodno - ściekowa, II - Gospodarka odpadami, III - Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska, IV - Przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony środowiska oraz V - Ochrona przyrody i kształtowanie postaw ekologicznych, zawartego pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Ministrem Środowiska w dniu 11 kwietnia 2007 r. Umową z dnia 10.07.2009 r. MZGK sp. z o.o. wykonujący kanalizację z ramienia Gminy Chełmek zobowiązał się do osiągnięcia, wymaganego przepisami unijnymi, efektu ekologicznego do dnia 31.12.2015 r. na poziomie 3 000 osób podłączonych w mieście Chełmek. Niewywiązanie się z powyższego obowiązku w terminie spowoduje nałożenie sankcji finansowych, a nadto naruszenie przepisów unijnych normujących te kwestie. Nadto w przypadku nieosiągnięcia zakładanego efektu ekologicznego beneficjent może zostać zobowiązany do zwrotu w całości lub części dofinansowania (§ 11 ust. 5 umowy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., nr 594 ze zm.) w przypadku skargi wniesionej na uchwałę organu gminy zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem. Ustawowe sformułowanie: "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegającą właśnie na sprzeczności z prawem (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek naruszenie prawa. Z określeniem tym koresponduje kompetencja sądu do stwierdzenia nieważności, a nie do zwykłego uchylenia zaskarżonej uchwały. Skarga jest zasadna. Stan faktyczny sprawy nie był sporny: Uchwała nr XXXIII/288/2013 Rady Miejskiej w Chełmku z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Chełmek została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). Zapisy zaskarżonej części uchwały - § 3 ust. 6 regulaminu (załącznik nr 1 – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Mszana Dolna ) miały następującą treść: Jeżeli nieruchomość nie została wcześniej wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, właściciel nieruchomości ma obowiązek przyłączenia jej do sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia: 1) wejścia w życie Regulaminu, przy sieci istniejącej, 2) przekazania jej do eksploatacji, przy sieci nowo wybudowanej. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Konstytucyjną podstawę dla uprawnienia organów samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie stanowi natomiast art. 94 Konstytucji RP. Na kompetencje organów samorządu terytorialnego w tym zakresie wskazuje również art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Zgodnie z normą wyrażoną w art. 4 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku: 1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Jak trafnie podniósł organ nadzoru, zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - nie wszystkich jednak - lecz tylko tych, które dotyczą kwestii wymienionych w tym przepisie. Dlatego Sąd uznał, że zasadne jest stanowisko Wojewody, że Rada Miasta w Chełmku na gruncie upoważnienia ustawowego ujętego w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie posiadała uprawnień wprowadzenia przepisu wymienionego i opisanego w skardze. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 i wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. II OSK 2058/11 unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. W związku z powyższym Sąd w całości podzielił argumentację organu nadzoru, że kwestie związane z utrzymaniem czystości i porządku w gminach, dotyczące także konieczności podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej są uregulowane w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a ustawodawca w delegacji art. 4 ww. ustawy nie ustanowił w ogóle kompetencji do uregulowania (zmiany, uzupełnienia, czy "doprecyzowania") tej kwestii przez organ stanowiący gminy, także poprzez wskazanie terminu, w którym ma nastąpić przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku, a wykonywanie tej decyzji podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Z powyższej regulacji wynika, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej wynika jednoznacznie z przepisów prawa, a jego niewykonanie, stosownie do postanowień art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obarczone jest sankcją grzywny. Zamieszczenie zatem ww. obowiązku w regulaminie wraz ze wskazaniem terminu, w którym ma nastąpić to przyłączenie, stanowi nieuprawnione powtórzenie oraz modyfikację przepisów prawa, dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Cel takiego uregulowania - "porządkowy i dyscyplinujący charakter" nie ma żadnego znaczenia, podobnie jak "brak wprowadzenia w regulaminie sankcji" skoro brak upoważnienia ustawowego do wprowadzenia takich zapisów. Upoważnienia takiego nie można w żadnym razie upatrywać w art. 4 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy ponieważ kwestionowany zapis § 3 ust. 6 regulaminu nie dotyczy "częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości". Podłączenie do sieci kanalizacyjnej i "pozbywanie się nieczystości" to odrębne zagadnienia uregulowane przez ustawodawcę oddzielnie w art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy. Wymóg dostosowania się do uregulowanej w regulaminie częstotliwości wywozu z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych dotyczy jedynie właścicieli nieruchomości, gdy nie jest ona podłączona do sieci kanalizacyjnej. Ponadto – w kontekście podniesionego obowiązku wykonania umów i spełnienia standardów unijnych - zwrócić należy uwagę, że ww. przepisy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawy dają wójtowi instrumenty prawne w celu wyegzekwowania obowiązku podłączenia do sieci kanalizacyjnych (wójt nie musi nawet czekać 6 miesięcy). Co do braku sankcji natomiast dodać należy, że pozostawienie zaskarżonego zapisu regulaminu może co najmniej budzić wątpliwości, czy w przyszłości nie skorzystano by z niego w związku z art. 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym karze określonej w ust. 2 (karze grzywny) podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że uchwalając zaskarżony zapis uchwały Rada Miejska wykroczyła w sposób istotny poza zakres ustawowego upoważnienia. Sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie, czy też "precyzowanie" niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. W związku z tym wprowadzenie terminu realizacji obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w regulaminie, podjęte bez wyraźnej podstawy prawnej, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia § 3 ust. 6 załącznik nr 1 uchwały. Odnosząc się do powołanego w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 7 maja 2013 r. II OSK 2668/2011 podnieść należy, że dotyczy on indywidualnej sprawy administracyjnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest akt prawa miejscowego, a zatem prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nieprzewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, ONSA 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 ONSA 1998, nr 3, poz. 79). Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy, Sąd rozpoznając sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa i uwzględniając te przesłanki oraz wskazane wcześniej kryterium legalności, stwierdził konieczność wyeliminowania zaskarżonego przez Wojewodę zapisu załącznika do uchwały, jako podjętego bez upoważnienia ustawowego. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 94 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.