II SA/Kr 1351/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki skargę oddala. [pic] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 20 lutego 2014 r., znak: [...] odmówił "wydania na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane Pani K. B. (...) nakazu rozbiórki następujących obiektów budowlanych na działce nr ewid. [...] w J.: - utwardzona droga dojazdowa dochodząca do drogi gminnej /o szerokości 4 metrów i długości 40 metrów/ -utwardzony plan na terenie działki nr [...] w J. o wymiarach 6 metrów x 15 metrów -utwardzony drugi płac o pow. 40 m kwadratowych –utwardzona pętla drogowa o szerokości 4 metrów i długości 30 metrów. " W uzasadnieniu rozstrzygnięcia szczegółowo opisano przebieg postępowania w sprawie. Odwołanie od ww. decyzji wniósł W. S.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31.07.2014r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm, dalej: u.p.b.), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie orzekające organy związane są, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.) treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SAB/Kr 5/12. W dalszej części uzasadnienia, WINB stwierdził, że przedmiotem postępowania winno być utwardzenie powierzchni działki nr [...] w J. oraz wykonanie zjazdu z drogi gminnej na w/w działkę. Przedmiotowe utwardzenie zostało wykonane w celu korzystania z działki nr [...] w J., tj. dojazdu do pasieki. Zdaniem organu II instancji, nie można fizycznie ani funkcjonalnie wydzielić na przedmiotowym utwardzeniu drogi wskazanych placów czy pętli drogowej, tak zrobił PINB w skarżonej decyzji. Uznano, że utwardzenie to nie jest również drogą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Ponadto nie posiada żadnych parametrów, które można by przypisać drogom, a jego substancja nie zapewnia uzyskania określonych właściwości jezdnych umożliwiające prowadzenie ruchu drogowego. Zatem, w ocenie WINB, o ile przedmiotowe utwardzenie może służyć we fragmencie jako szlak drożny do poruszania się lekkich pojazdów, ludzi lub zwierząt, to nie jest ono nawet w części obiektem drogowym. Uznano, że stwierdzony kształt wykonanego utwardzenia, nazewnictwo używane przez strony postępowania, fakt uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z naniesieniem drogi dojazdowej na plan zagospodarowania działki, świadczą o tym, że przedmiotowe utwardzenie działki wykonane było w celu dojazdu do części działki, na której zlokalizowana jest pasieka. Organ odwoławczy wskazał dalej, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31." Artykuł 29 ust. 2 pkt 5 stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zatem aby uzyskać utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej należy po uprzednim zgłoszeniu właściwemu organowi wykonać roboty budowlane. Przy czym, należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie warunkuje kwestii wykonywania robót budowlanych od powstania jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Bowiem efektem finalnym robót budowlanych może być także utwardzenie powierzchni gruntu służące możliwości korzystania z obiektów budowlanych znajdujących się na działce, a tym samym często zaliczanego do urządzeń budowlanych. W ocenie WINB, z uwagi na to, iż wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki budowlanej nie powoduje powstania obiektu budowlanego, to w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z przypadkiem "innych robót budowlanych", przy których doprowadzeniu do stanu zgodność z prawe mają zastosowanie przepisy art. 50-51 u.p.b. Trzeba bowiem pamiętać, że celem działania organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie do sytuacji by wykonane roboty budowlane były zgodne z przepisami prawa. Zgodność tą należy interpretować szeroko. Dotyczy ona zarówno kwestii legalności w/w robót budowlanych jak również zgodności przedmiotu postępowania z warunkami technicznymi. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zdaniem organu odowławczego, wynika, że przynajmniej w części utwardzenie to mogło być realizowane w związku z zamierzeniem budowlanym budowy budynku gospodarczego na którego budowę Państwo R. uzyskali pozwolenie na budowę. Porównanie zalegającej w aktach kserokopii planu zagospodarowania działki, stanowiącej integralną część decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 lipca 1994r., znak: [...] zezwalającej J. i S. R. budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w J. z ustaleniami dokonanymi na oględzinach PINB z dnia 26 listopada 2013 wskazuje, że zakres utwardzenia działki nr [...] w J. odbiega od tego, którego byt został usankcjonowany w/w decyzją o pozwoleniu na budowę. Powyższe może świadczyć o wystąpieniu odstępstwa od tego pozwolenia na budowę. Ponadto, WINB zauważył, że szerokość zjazdu z drogi gminnej nie odpowiada tej z pozwolenia na budowę. Ustalona przez PINB podczas oględzin szerokość zjazdu podczas oględzin wynosi 6,5 m, a w pozwoleniu na budowę szerokość, względem którego należy badać zgodność realizowanego zjazdu wynosi 6m. Zatem zjazd pozostaje szerszy. Zaistniała okoliczność determinuje organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania. Zjazd ten został także przesunięty w stosunku do projektowanego o 1,3m. Organowi I instancji zarzucono również, iż w swojej decyzji nie odniósł się jednoznacznie i nie wskazał okoliczności, z których wynikałoby, jakie prace zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, a które nie. Na uwagę zasługuje również treść protokołów przesłuchań świadków, którzy złożyli swoje zeznania w związku z rozprawą administracyjną PINB z dnia 20 grudnia 2013 r. PINB nie zauważył w swoim rozstrzygnięciu, że świadkowie podają rozbieżne terminy do daty powstania tak zjazdu jak i utwardzenia. I tak wskazano, że K. G. stwierdziła, że utwardzenie zjazdu było wykonywane w latach 1992-1993 (przed wydaniem decyzji o pozwoleniu budynku gospodarczego). J. B. natomiast stwierdził, że budowa zjazdu odbyła się po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a potem został on po 2005 r. rozbudowany, nadbudowany oraz utwardzony. Z kolei L. B. zeznała, że roboty związane z budową zjazdu zostały rozpoczęte na przełomie lat 80-ych i 90-ych XX w a następnie kontynuowane po 1997 r. Natomiast J. G. stwierdził, że zjazd mógł zostać wybudowany 3-4 lat przed 1997 r., natomiast po 2005 r. zjazd był utwardzany. Pomimo tak dużych nieścisłości w zeznaniach PINB nie wskazał, którym twierdzeniom dał wiarę, a które uznał za niewiarygodne. Treść protokołów przesłuchań świadków z 20 grudnia 2013 r. wskazują, że zjazd z drogi gminnej na działkę mógł powstać przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 lipca 1994 r., znak: [...]. Organ odwoławczy zarzucił PINB niedostateczne rozpatrzenie i uzasadnianie kwestii zastosowania w sprawie odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Wskazano, iż również w zakresie utwardzenia pozostałej powierzchni działki, PINB powinien stwierdzić zakres prac, które mogły być wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, a które były prowadzone z odstępstwem od jego treści lub bez pozwolenia na budowę. Ponadto WINB wyjaśnił, że prawa wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę nie podlegają dziedziczeniu. Z chwilą śmierci inwestora została utracona możliwość wykonywania prac objętych pozwoleniem na budowę. Bowiem uprawnienia wynikające z treści decyzji nie przechodzą na spadkobierców inwestora. Wobec faktu śmierci inwestora nie mogą oni wykonywać robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, w którym jako inwestor figuruje zmarła już osoba. Natomiast, aby dokończyć lub kontynuować roboty budowlane, muszą uzyskać pozwolenie na dokończenie budowy. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zaznaczył, że wniosek strony należy rozpatrywać zgodnie z jego treścią, nie zaś nazwą czy formą. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 1995 r., sygn. 2442/94). Co prawda W. S. we wniosku z 20 czerwca 2011 r. domagał się literalnie postępowania na podstawie art. 49b u.p.b., jednak to na organie ciąży obowiązek odczytania i tego wniosku. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez W. S. w odwołani, organ odwoławczy podkreślił, iż z materiału dowodowego wynika, że rozbiórka budynku K. i J. B., z której, zgodnie z zeznaniami świadków, miał pochodzić gruz użyty do utwardzenia działki nr [...] w J., była ujęta w planie zagospodarowania działki, który był integralną częścią pozwolenia na budowę, wydanego decyzją Starosty [...] z dnia 27 czerwca 2006 r., znak: [...]. Z tego faktu wynikać może, że utwardzenie działki nr [...] w J. mogło nastąpić po śmierci S. R.. Ponadto WINB poinformował, że Prokuratura Rejonowa w B. nie nadzoruje postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym uregulowana jest w dziale IV ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi zapisami prokurator jest uczestnikiem postępowania, któremu przysługują określone w przepisach k.p.a uprawnienia. Zdaniem WINB, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien ustalić czy roboty budowlane przy utwardzeniu działki zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, z odstępstwem od niego czy też w warunkach samowoli budowlanej. Według tych samych kryteriów powinien ustalić jak przebiegała budowa zjazdu z drogi gminnej. Dopiero po tym ustaleniu winien odpowiednio zastosować przepisy art. 50-51 u.p.b., uwzględniając w kwestii adresatów rozstrzygnięć, brzmienie przepisu art. 52 u.p.b. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. S., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez zaniechanie orzeczenia co do istoty oraz naruszenie art. 12 K.p.a. przez naruszenie zasady szybkości działania. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji organu II instancji, przekazanie sprawy organowi II instancji i zobligowanie go do wydania orzeczenia w sprawie. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem postępowania administracyjnego było zbadanie legalności obiektów budowlanych zlokalizowanych na dz. nr [...] w J.. Organ odwoławczy skontrolował zasadność wydania przez organ I instancji decyzji, którą odmówiono wydania w oparciu o art.49b u.p.b. nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów i wydał decyzję na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie ze stanowiącym podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia - przepisem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istotą sporu pomiędzy skarżącym a Wojewódzkim inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. jest ustalenie, czy okoliczności niniejszej sprawy dawały podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu, czy też - jak chce strona skarżąca – organ odwoławczy zobligowany był w przedmiotowej sprawie wydać orzeczenie merytoryczne. Z cytowanego przepisu wynika, że do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: 1) decyzja l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten należy interpretować łącznie z art. 136 k.p.a., który dopuszcza przeprowadzenie przez organ odwoławczy we własnym zakresie bądź też zlecenie organowi l instancji przeprowadzenia "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". O ile więc chodzi jedynie o uzupełnienie postępowania dowodowego, to organ odwoławczy nie ma podstaw do uchylania decyzji l instancji, jeżeli jednak zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia jest tak znaczny, że ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to organ II instancji powinien wydać decyzję kasatoryjną. Na tle obu tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1274/11 (LEX nr 1358392) stwierdzając, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Sąd podkreślił przy tym, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Z kolei w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., sygn. II GSK 39/12 (LEX nr 1340157) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zdaniem NSA w pojęciu tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Organ II instancji szczegółowo i trafnie wypunktował wszystkie wady postępowania administracyjnego organu l instancji, które doprowadziły do przedwczesnego i wadliwego wydania decyzji o odmowie wydania nakazu rozbiórki zlokalizowanych na działce nr [...] w J. obiektów budowlanych, a także poszczególne czynności i okoliczności, jakie należy wykonać i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W przedmiotowej sprawie jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Właściwie organ II instancji stwierdził, iż konieczne jest ustalenie wszystkich okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności tych rzutujących na prawidłową subsumcję stanu faktycznego pod właściwy przepis prawny, będący podstawą rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, stwierdzając, iż organ I instancji nie ustalił, czy roboty budowlane przy utwardzeniu powierzchni działki nr [...] oraz wykonanie zjazdu z drogi gminnej na w celu dojazdu do ww. działki, zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, z odstępstwem od niego czy w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczności tych, zasadniczych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, nie można ustalić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z zalegającej w aktach dokumentacji wynika, że część utwardzenia działki nr [...] mogła zostać zrealizowana w związku z zamierzeniem budowy budynku gospodarczego, na którego inwestorzy – J. i S. R. posiadali pozwolenie na budowę. Jednakże, na podstawie zgromadzonych dowodów, nie można ustalić, które roboty zostały wykonane na podstawie tego pozwolenia na budowę, a które nie. Dodać należy, że na rozprawie w dniu 14.11.2014r. uczestniczka K. B. podała, że na podstawie pozwolenia na budowę nie rozpoczęto żadnych robót budowlanych przy obiekcie, a tylko zaczęto utwardzanie działki. Zakres utwardzenia działki nr [...] w J. oraz szerokość zjazdu do działki - ustalone na podstawie protokołu oględzin z dnia 26 listopada 2013r. różnią się od parametrów podanych w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 lipca 1994 r., znak: [...]. Okoliczności tych nie można również ustalić na podstawie zeznań przesłuchiwanych przez organ I instancji świadków, ze względu na duże rozbieżności w nich występujące. Co więcej, jak wynika z pisma przygotowawczego z 3.03.2011r. adw. D. W. działającej w imieniu S. P. i K. B. "wykonania nasypu drogowego, utwardzenia palców w pasiece gruzem i kruszywem (...) wykonania odwodnienia działki, wykonania części ogrodzenia wewnętrznego pasieki" dokonał M. B. po śmierci S. R. Zakres i wielkość tych robót, obejmujący aż 181 m3 gruzu, został wskazany w dołączonym do pisma kosztorysie nakładów inwestycyjnych na działce [...] w J.. Z akt sprawy nie wynika, aby którykolwiek z uczestników postępowania tj. K. B. lub S. P. zaprzeczyły tym twierdzeniem zarówno co do wielkości jak i zakresu zrealizowanych robót budowlanych. Dopóki nie zostaną te twierdzenia negatywnie zweryfikowane nie można im odmówić zgodności z prawdą (inaczej oznaczałoby to próbę wprowadzenia w błąd Sądu Rejonowego w B. Wydział I Cywilny). Zgodnie z art.75 k.p.a. można dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tym bardziej, że część stanu faktycznego ustalanego w postępowaniu administracyjnym będzie zbieżna i prawnie relewantna z ustaleniami dokonanymi przez sąd powszechny w prowadzonej przez niego sprawie. Ponadto organ I instancji zaniechał dokonania oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności wzajemnie się wykluczających zeznań świadków. Należy również zgodzić się z WINB, że konieczne jest zbadanie w jakiej dacie zjazd z drogi mógł być wykonany, bowiem rozstrzygnięcie tej kwestii, niemożliwe do wykonania w oparciu o zgromadzony zasób dowodów, determinuje zastosowanie odpowiednich przepisów prawa. Zgodnie z zasadami procedury administracyjnej na organie administracji ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania całego materiału dowodowego. Naruszenie przez organ I instancji art. 7 i 77 k.p.a., z którymi wiąże się niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zobowiązywało organ II instancji do uchylenia decyzji tego organu celem ponownego rozpoznania sprawy. Jak słusznie podkreśla organ odwoławczy PINB prowadził postępowanie w trybie art.49 u.p.b., czyli zgodnie z treścią wniosku skarżącego, ale nie zwalnia to organu nadzoru budowlanego od samodzielnej oceny przedmiotowego wniosku. W konsekwencji po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego organ I instancji powinien odpowiednio zastosować przepisy art. 50-51 u.p.b., uwzględniając w kwestii adresatów rozstrzygnięć, brzmienie przepisu art. 52 u.p.b. Zastosowanie przez organy administracji publicznej nowej podstawy prawnej prowadzonego postępowania administracyjnego wymaga powtórzenia postępowania przez organ I instancji i nie może być zastosowana przez organ odwoławczy, gdyż wprost naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (art.15 k.p.a.). Dlatego wbrew zarzutom skargi WINB w K. nie mógł samodzielnie zmienić podstawy prawnej zastosowanej w postepowaniu i samodzielnie na jej podstawie orzekać z pominięciem organu I instancji, gdyż nie wiązało się to tylko z odmienną wykładnią zebranego w sprawie materiału dowodowego w ramach tej samej podstawy prawnej, a wręcz przeciwnie skutkowało koniecznością zastosowania odmiennej (dodatkowej) podstawy prawnej – co wymaga zachowania dwuinstancyjności postępowania. Dopiero po wnikliwym i niebudzącym wątpliwości ustaleniu stanu faktycznego sprawy, organ administracyjny powinien zastosować odpowiednie przepisy prawa budowlanego, nie będąc przy tym związanym trybem postępowania narzuconym przez skarżącego we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie. Sprawa powinna być zbadana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu, w szczególności, że wiążący w tej sprawie organy wyrok WSA w Krakowie z dnia 2.04.2012r., II SAB/Kr 5/12 nie przesądził o stosowaniu jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego. Podsumowując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy podjął w toku postępowania wszelkie wymagane przez ustawodawcę czynności i wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.