II SA/Kr 1360/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 września 2013 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Postępowanie organu I instancji zostało wszczęte w związku z pismem E. B. z dnia 13.06.2013r., która wniosła m.in. o interwencję w sprawie samowolnie postawionych obiektów na terenie należącym do Klubu Sportowego "[...]" z siedzibą w N.. PINB dla Miasta [...] w dniu 3 lipca 2013r., wydał postanowienie znak: [...], którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego "w sprawie obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie Klubu Sportowego "[...]" przy ul. S. w N.." W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ administracyjny powołał przepis art.61a § 1 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 6.09.2013, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej kpa) oraz art. 80 ust 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2010r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia, organ odwoławczy przytoczył treść przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia PINB, a następnie dokonał wykładni przytoczonej normy prawnej przez pryzmat okoliczności sprawy. W ocenie WINB, analiza materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wykazała, że E. B. nie jest właścicielem żadnej działki sąsiadującej bezpośrednio ze spornymi inwestycjami. Wnioskodawczyni nie wykazała również własnego, indywidualnego interesu prawnego, który przemawiałby za wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższych ustaleń, organ II instancji przyjął, że E. B. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Poza tym, zdaniem WINB, nie można domniemywać interesu prawnego poprzez rozstrzyganie w tym zakresie na korzyść wnioskującego o wszczęcie postępowania. Byłoby to sprzeczne z założeniem art. 61 a § 1 k.p.a., który przewiduje zakaz wszczynania postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest stroną postępowania. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, w niniejszym postępowaniu wystąpiła również druga przesłanka stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania. WINB wskazał bowiem, że wniosek E. B. z dnia 13 czerwca 2013r., dotyczył już po części wszczętych i prowadzonych postępowań administracyjnych. Ustalono, że PINB dla Miasta [...] prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dojść do budynku klubu (utwardzenie terenu) zakończone ostateczną decyzją z dnia 25 października 2012r., znak: [...]. Przedmiotem postępowania jest również samowola budowlana miejsc postojowych dla samochodów osobowych na terenie działek [...], [...], [...], [...] w obr. [...] przy ulicy S. w N. zawieszonego postanowieniem z dnia 28 maja 2012r., znak: [...]. Natomiast postępowanie w sprawie budowy Klubu Sportowego "[...]" zakończono zostało decyzją z dnia 7 stycznia 2013r., znak: [...]. Odnosząc się zarzutów zawartych w zażaleniu, WINB w K. wskazało, iż przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na podnoszone kwestie. E. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6.09.2013r. Strona skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie, w razie jego wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą i dotknięte jest wadą powodującą nieważność. W ocenie skarżącej, przysługuje jej prawo strony w postępowaniu, z uwagi na naruszone w przepisy Prawa wodnego. Strona skarżąca nadto podniosła, że działki stanowiącej jej własność graniczą bezpośrednio z działką nr [...] a dzieli je tylko "cienki pas asfaltu w formie drogi wewnętrznej". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013r., skarżąca wskazała m.in., że odległość między budynkiem Klubu, a jej nieruchomością wynosi ok. 40 m. Nadto podniosła, że w stosunku do wałów powodziowych podjęto szereg działań, które powodują ich niszczenie, co skutkuje powstaniem bezpośredniego zagrożenia dla mieszkającej w pobliżu ludności, w tym dla nieruchomości skarżącej, położonej kilka metrów od wałów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6.09.2013r., nr [...] którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 3.07.2013 r. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011r. Wskazana wyżej nowelizacja k.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie było wniesienie podania przez osobę, nieposiadającą przymiotu strony w myśl art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Dla uznania, że podmiot ma interes prawny nie jest wystarczające subiektywne przekonanie tego podmiotu, że taki interes posiada. Skarżąca żądając od organów administracyjnych wydania nakazu rozbiórki, w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, postawionych przez Klub Sportowy [...] obiektów tj. miejsc postojowych, trzech ciągów schodów na wale, ogrodzenia, budynku siedziby Klubu Sportowego "[...]", parkingu, studni, ławek na wale przeciwpowodziowym, w żaden sposób nie uwiarygodniła swojego interesu prawnego w sprawie. Jak wynika z materiału zgromadzonego w aktach sprawy organy administracyjne słusznie podzieliły żądanie skarżącej na dwie odrębne części. Pierwsza obejmmowała budowę schodów przejściowych przez wał powodziowy oraz usytuowania ławek drewnianych na koronie wału przeciwpowodziowego na działkach nr [...] i [...]. Działki te pozostają w zarządzie odpowiednio Miasta [...] i Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., który w tym zakresie prowadzi "postępowanie w ramach posiadanych kompetencji (...) Sprawa ta nie należy do kompetencji tut. organu." Jak z tego wynika PINB nie prowadził w tym zakresie żadnego postępowania, a skarżącej w tym przedmiocie (załatwienia/ nie załatwienia sprawy) przysługują odrębne środki prawne uruchamiające kontrolę tego postępowania przez odpowiednie organy administracyjne oraz sądy administracyjne. Dodać jedynie należy, że tylko te działki, nie graniczące wprawdzie bezpośrednio, ale znajdują się w stosunkowo bliskim sąsiedztwie z działką skarżącej nr [...]. Natomiast druga część obejmowała zgłoszone przez skarżącą w piśmie z 13.06.2013r. kwestie związane z budową: miejsc postojowych dla samochodów osobowych, ogrodzenia, parkingu samochodowego, studni wodnej oraz samego budynku Klubu Sportowego "[...]" na terenie działek [...], [...], [...] w obr. [...] przy ulicy S. w N.. W zakresie tak określonego przedmiotu żądania i tylko w tym zakresie organy administracyjne wydany postanowienia, które są przedmiotem skargi, a w konsekwencji i kontroli Sądu. W tym też kontekście analiza akt administracyjnych wskazuje, że skarżąca – jako współwłaściciel dz. [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem nieruchomości należących do Klubu Sportowego "[...]" (dz. nr [...] i [...]). Odległość między obiektami należącymi do Klubu, posadowionymi na dz. [...] i [...], a budynkiem zlokalizowanym na dz. nr [...] wynosi - jak wskazała na rozprawie sama skarżąca ok. 40 m, a zatem znajdują się poza strefą oddziaływania na nieruchomość skarżącej. Wprawdzie znajdująca się w aktach sprawy mapa nie zawiera skali, ale wydaje się ona potwierdzać oświadczenie skarżącej, a nawet opierając się na doświadczeniu składu orzekającej można przyjąć, iż odległość pomiędzy działką skarżącej a działkami będącymi w zarządzie Klubu Sportowego "[...]" jest znacznie większa i wynosi ponad 40m. Działka skarżącej nie znajduje się więc w obszarze oddziaływania opisanych wyżej obiektów budowlanych, a tym samym skarżącej nie przysługuje status strony w tym postepowaniu. Okoliczność, że działka skarżącej "oddzielona tylko granicznie cienkim pasem asfaltu jako w formie drogi wewnętrznej dla użytku mieszkańców, gdyż jest ta droga nawet nie skomunalizowana" dotyczy, jak podaje sama skarżąca działek nr [...] i [...] – a więc nie tej sprawy, w której odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania i która jest przedmiotem kontroli Sądu, lecz innej, w której postępowanie prowadzi MZMiUW w K. (wedle informacji udzielonej przez PINB dla miasta N. w piśmie z 25.01.2012r.) Należy się również zgodzić z WINB, że wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie sprzeciwiają się również względy przedmiotowe, gdyż wniosek skarżącej pokrywa się w pewnym zakresie z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, które zostały wszczęte z urzędu, odnośnie m.in. obiektów wzniesionych na dz. nr [...], [...], [...] w obr. [...]. (i tak: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N., postanowieniem z dnia 7.01.2013r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na budynku Klubu Sportowego "[...]" zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. S. w N. - działka nr [...] w obręb. [...]; ww. organ postanowieniem z dnia 28 maja 2012r., znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne "prowadzone w sprawie samowolnej budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych na terenie działek nr [...], [...], [...] w obr. [...] przy ul. S. w N. PINB dla Miasta N. decyzją z dnia 25 października 2012r., znak: [...] stwierdził "brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu części działek nr [...], [...], [...] w obr. [...] przy ul. S. w N. do stanu zgodnego z prawem." Zarzuty skarżącej, w głównej mierze sprowadzające się do naruszenia prawa wodnego poprzez wzniesienie obiektów na działkach o nr [...] i [...], stanowiących własność Gminy i Skarbu Państwa (a nie - jak podaje skarżąca Klubu Sportowego [...]) nie mogły być rozpoznane w tym postępowaniu. Jednakże wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia nie zamyka skarżącej drogi do podniesienia ich w odrębnym, właściwym do ich rozpoznania postępowaniu administracyjnym. Ponadto, odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11. LEX nr 1138530, wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 893/11. LEX nr 1094438). Zdaniem Sądu niecelowa jest zatem ocena zasadności podniesionych w skardze zarzutów odnoszących się do kwestii merytorycznych. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.