II SA/Kr 1362/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Firma A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2021r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Firma A z siedzibą w O., utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 13 lipca 2021 r. nr [...] nakładające na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 17 lutego 2021 r. nr [...] nałożono na Firma A jawną z siedzibą w O. obowiązek zagospodarowania odpadów na własny koszt. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2021 r. znak [...] Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 908/21 wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2021 r. Następnie wyrokiem tego Sądu z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 908/21 uchylono zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, zobowiązując go do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W międzyczasie, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 r. Prezydent Miasta K. nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia, powołując się na wystosowane wcześniej upomnienie z dnia 5 maja 2021 r. nr [...], które – jak ustalono w czasie wizji lokalnej w dniu 25 czerwca 2021 r. – pozostało bezskuteczne. Zdaniem organu l instancji na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego zastosowanie innego środka egzekucyjnego mogłyby spowodować większą uciążliwość dla zobowiązanego. Organ l instancji wskazał również, że wysokość grzywny mieści się w granicach zakreślonych przez art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej u.p.e.a.) i została ustalona w oparciu o analizę stanu faktycznego (niewykonanie w terminie obowiązku), wagę niewykonanego przez zobowiązanego obowiązku o charakterze administracyjno-prawnym i względy ochrony środowiska oraz cele i zasady wynikające z ustawy o odpadach. W przekonaniu Prezydenta Miasta K. została zachowana proporcja pomiędzy istotą naruszonych poprzez niewykonanie obowiązku interesów publicznoprawnych, a wysokością grzywny. W zażaleniu na powyższe postanowienie stwierdzono, że środki egzekucyjne powinny zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. prowadzić do zagospodarowania przedmiotowych odpadów, nie zaś do przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym oraz decyzją organu l instancji. Nakładanie na zobowiązanego grzywien w celu przymuszenia nie prowadzi w przedmiotowej sprawie bezpośrednio do zagospodarowania przedmiotowych odpadów, a jedynie do obciążenia finansowego zobowiązanego. Zobowiązany wskazał również, że podstawa nałożenia grzywny w celu przymuszenia określona w art. 119 § 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak podniesiono Firma A nie jest jedynym podmiotem, który mógłby zagospodarować przedmiotowe odpady, gdyż powyższa czynność może być wykonana przez jakikolwiek podmiot posiadający stosowne pozwolenia jak i środki do zagospodarowania odpadów nieuznanych za odpady niebezpieczne. W zażaleniu wskazano również, że działania Prezydenta Miasta K. poprzez wydanie decyzji l instancji jak i tytułu wykonawczego oraz zaskarżonego postanowienia nakładają obowiązek zagospodarowania odpadów znajdujących się w zamkniętej naczepie, do której zobowiązany nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego, tj. obowiązek, którego wykonanie jest możliwe wyłącznie po uprzednim wyłamaniu zamków drzwi. Mając natomiast na uwadze, że przedmiotowe odpady mogą stanowić dowód w sprawie prowadzonej przez Prokuraturę Okręgową w K. Wydział l Śledczy sygn. akt PO l Ds.39/2020, PO l Ds.47/2020, ww. działania Prezydenta Miasta K. zobowiązujące do niezwłocznego usunięcia tych dowodów, stanowią - zdaniem zobowiązanego - polecenie utrudnienia lub udaremnienia prowadzonego śledztwa, a to poprzez przełamanie zabezpieczeń pojazdu należącego do osoby trzeciej i usunięcie dowodów umożliwiających orzeczenie o odpowiedzialności karnej rzeczywistych sprawców czynów objętych aktem oskarżenia. Biorąc pod uwagę, że działania Prezydenta Miasta K. prowadzą w ocenie zobowiązanego do popełnienia czynu zabronionego, zobowiązany odmówił wykonania obowiązku i oświadczył, że żadna grzywna celem przymuszenia nie spowoduje wykonania obowiązku nałożonego decyzją, która w ocenie zobowiązanego spełnia przesłanki stwierdzenia nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. i może narazić jej adresata na odpowiedzialność karną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki nałożenia na zobowiązaną spółkę grzywny, przewidziane w art. 119, art. 120 §1, art. 121 § 1 i art. 122 § 1 i § 2 u.p.e.a. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w zażaleniu, którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W drodze takiego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 §1 u.p.e.a.). Następnie wskazano, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w oparciu o tytuł wykonawczy, który wystawiono na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 lutego 2021 r. nr [...] Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego 2 dnia 19 maja 2021 r. nr [...] i podlega wykonaniu. W ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie może badać merytorycznie zasadności czy prawidłowego określenia obowiązku podlegającego egzekucji. Natomiast co wynika bezspornie z akt sprawy, pomimo wystosowanego upomnienia przedmiotowy obowiązek nie został wykonany. Wskazano przy tym, że w decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 17 lutego 2021 r. nałożono obowiązek na skarżącą spółkę, a zatem to ten podmiot był zobowiązany do jego wykonania, na własny koszt. Stąd podniesione w zażaleniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Finalnie oceniono, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, bowiem istniały przesłanki do nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, jej wysokość została ustalona właściwie, a postanowienie zawiera wszystkie konieczne elementy. Organ l instancji ustalił istotne dla sprawy okoliczności mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, uwzględnił okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego i dokonał ich prawidłowej oceny, która znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wysokość grzywny również została ustalona prawidłowo i jest adekwatna do wagi nałożonego obowiązku. Na powyższe postanowienie zobowiązana spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego, który nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, zagospodarowania odpadów określonych w tytule wykonawczym, wydanym przez Prezydenta Miasta K. w dniu 13 lipca 2021 r., znak sprawy: [...], gdzie jako podstawę prawną obowiązku wskazano decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 17 lutego 2021 r. (znak sprawy: [...]); 2. art. 7 § 2 in fine w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia wykonania czynności, w sytuacji gdy charakter czynności zagospodarowania odpadów określonych w tytule wykonawczym, wydanym przez Prezydenta Miasta K. w dniu 13 lipca 2021 r., znak sprawy [...], gdzie jako podstawę prawną obowiązku wskazano decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 17 lutego 2021 r. (znak sprawy [...]) pozwalał na uznanie, iż czynność powyższą może spełnić inna osoba za zobowiązanego; 3. art. 127 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wykonanie czynności w postaci zagospodarowania odpadów określonych w tytule wykonawczym, wydanym przez Prezydenta Miasta K. [...], gdzie jako podstawę prawną obowiązku wskazano decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 17 lutego 2021 r. (znak sprawy [...]), którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt; 4. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez ograniczenie rozpoznania przedmiotowej sprawy do zbadania czy przed wydaniem postanowienia I instancji zostały spełnione formalne wymogi do nałożenia przewidzianej tym postanowieniem grzywny i zignorowania podniesionych w zażaleniu na postanowienie I instancji wniesionego przez Eco-Rock dnia 3 sierpnia 2021 r. zarzutów, wskazujących na powody, dla których obowiązku nie wykonał, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane nią postanowienie narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd podziela ogólnosystemowe uwagi organu odwoławczego co do charakteru środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, podstaw jego zastosowania, wysokości nakładanej grzywny oraz relacji do wykonania zastępczego w kontekście realizacji zasady wyboru najładniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Zgodzić się także należy z organem co do charakteru środka zaskarżenia w postaci zażalenia, który nie służy do kwestionowania zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Postępowanie egzekucyjne nie jest etapem, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze, gdyż są to kwestie rozstrzygane na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Należy jednak podkreślić, że decydując się na zastosowanie konkretnego środka egzekucyjnego organ opiera się nie tylko na przepisie szczególnym dotyczącym tego konkretnego środka – w tym przypadku art. 119 u.p.e.a. ale musi wziąć pod uwagę także normy ogólne zawarte m.in. w art. 6 § 1 oraz art. 7 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 547/21 wyjaśnił, że z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku", przyjmuje się na podstawie całokształtu przepisów u.p.e.a., że organ egzekucyjny przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. W powyższym wyroku przychylono się do interpretacji, którą podzielił również Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, zgodnie z którą zwrot "zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku" nakłada konieczność ustalenia, że zobowiązany świadomie podejmuje działania lub odstępuje od określonych działań, zamierzając w ten sposób doprowadzić do stanu niewykonywania obowiązku. Określenie "uchyla się" wskazuje więc na to, że przesłanką podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest nie tylko stwierdzenie niewykonania obowiązku, ale przede wszystkim stwierdzenie, że zobowiązany nie ma zamiaru przystąpić do wykonania obowiązku. Stan niewykonania obowiązku ma być zatem "zawiniony" przez zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 9 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 547/21 i z 10 czerwca 2014 r., II FSK 1705/12). Art. 7 § 2 u.p.e.a. wprowadza z kolei zasadę celowości oraz najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego stanowiąc, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zastosowany środek egzekucyjny nie stanowi rodzaju kary za niewykonanie obowiązku lecz ma skłonić zobowiązanego do wykonania tego obowiązku. A contrario, zastosowanie grzywny nie jest uzasadnione, jeżeli wiadomo, że nie może doprowadzić ono do wykonania nałożonego na stronę obowiązku. W przedmiotowej sprawie zobowiązana spółka wyraźnie podnosiła, że nie ma tytułu prawnego do naczepy, w której są zamknięte odpady, a wykonanie nałożonego na nią obowiązku – który jak wynika z wyroku tut. Sądu z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 908/21 będzie podlegał ponownej weryfikacji przez organ odwoławczy – wymagałoby wyłamania zamków w naczepie. Strona powoływała się również na prowadzone przez prokuraturę postępowanie, które w jej opinii dodatkowo uniemożliwia wykonanie nałożonego na nią obowiązku. W kontekście tej argumentacji przeprowadzone postępowanie, w którym ograniczono się do sprawdzenia, że nałożony obowiązek jest wymagalny oraz nie został przez spółkę wykonany – jest niewystarczające. Jak wskazano powyżej, dokonując wykładni pojęcia "uchylanie się od wykonania obowiązku" należy bowiem uwzględnić subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, a więc i zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. Ocena ta musi odnosić się do konkretnej sprawy i uwzględniać jej okoliczności faktyczne i prawne. Brak działań zobowiązanego nie zawsze bowiem świadczy o tym, że uchyla się on od wykonania obowiązku. Rozważenie podnoszonej przez stronę skarżącą argumentacji jest istotne również z tego względu, że nałożenie grzywny w celu skłonienia spółki do podjęcia czynności, których nie może ona wykonać ze względów obiektywnych, nie prowadzi do wykonania egzekwowanego obowiązku, a zatem jest całkowicie nieskuteczne. Nałożenie zaś nieskutecznego środka egzekucyjnego stanowi naruszenie zasady celowości postępowania egzekucyjnego. Choć organ odwoławczy wskazał, że grzywna ma skutecznie mobilizować stronę do wykonania nałożonego na nią obowiązku, to nałożył ją bez jakiejkolwiek weryfikacji, czy w przedmiotowej sprawie może ona w ogóle odnieść zamierzony skutek. Finalnie, raz jeszcze należy wskazać na art. 7 § 2 u.p.e.a., z którego wynika, że organ ma obowiązek zastosować środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Skoro skarżąca spółka wnosiła o zastosowanie wykonania zastępczego z uwagi na to, że nie ma prawa do otworzenia naczepy, to skwitowanie jej zarzutu ogólnikową argumentacją o mniejszej uciążliwości środka w postaci grzywny – jest niewystarczająca. Choć dobór środków egzekucyjnych zależy od uznania organu, to nie może być one dowolne, a w każdej sprawie uciążliwość ta powinna być badana indywidualnie. O stopniu uciążliwości środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym decydują bowiem okoliczności danej sprawy, a "rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu, który powinien uwzględnić warunki konkretnej sprawy, a zwłaszcza okoliczności podnoszone przez zobowiązanego, ma tu bowiem odpowiednie zastosowanie art. 9 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 612/10). Podsumowując, organy administracji nie dokonały oceny czy w sprawie została spełniona przesłanka "uchylania się" zobowiązanego od wykonania obowiązku mając na względzie podnoszone przez spółkę okoliczności. W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organy zbadają tę kwestię, a także raz jeszcze rozważą, który środek egzekucyjny jest w przedmiotowej sprawie skuteczny i może doprowadzić do wykonania obowiązku, a jednocześnie który z nich jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, a wydane rozstrzygnięcie należycie uzasadnią. Na marginesie należy organowi wytknąć również inne naruszenie przepisów proceduralnych. W orzecznictwie wskazuje się, że skoro zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ustanowił pełnomocnika, to na podstawie art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., organ ma obowiązek doręczyć upomnienie temu pełnomocnikowi. Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działała za jego pośrednictwem i wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2008 r., I OSK 1199/07, wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., II FSK 991/06, wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., II FSK 990/06). Skoro w przedmiotowej sprawie zobowiązana spółka ustanowiła pełnomocnika, a zakres udzielonego pełnomocnictwa obejmuje również postępowanie egzekucyjne (k. 24 akt administracyjnych), to wszelkie pisma i rozstrzygnięcia w tej sprawie winny być kierowane na adres tego pełnomocnika, a nie na adres spółki, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Również na marginesie należy zauważyć, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4.11.2021r. II SA/Kr 908/21 została uchylona decyzja organu administracyjnego II instancji w sprawie nałożenia na Firma A z siedzibą w O. obowiązku zagospodarowania odpadów na własny koszt, a z uzasadnienia tegoż orzeczenia wynika, iż w sprawie nie została dostatecznie i jednoznacznie wyjaśniona kwestia ustalenia posiadacza odpadów w rozumieniu ustawy z dnia 14.12.2012r, o odpadach. W postępowaniu tym Sąd postanowieniem z dnia 5.10.2021r. równocześnie wstrzymał wykonanie decyzji organu II instancji. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej równowartość uiszczonego wpisu oraz zwracając koszty zastępstwa procesowego.