II SA/Kr 1368/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Z. B. na uchwałę nr XXXVI/283/2021 Rady Gminy Michałowice z dnia 8 lipca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru "Gmina Michałowice Centrum" oddala skargę. Z. B. złożył skargę na uchwałę nr XXXVI/283/2021 Rady Gminy Michałowice z dnia 8 lipca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Centrum. Wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie, w jakim pozostaje sprzeczna ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice", uchwalonym w drodze uchwały nr V/26/2011 Rady Gminy Michałowice z dnia 28 marca 2011 r., w szczególności poprzez przeznaczenie terenów oznaczonych w treści Studium jako MNw3 (tereny zabudowy jednorodzinnej -warunkowe) pod tereny zieleni nieurządzonej (ZR) w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego; 2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: a. wydruku z Elektronicznego Systemu Ksiąg Wieczystych dla księgi wieczystej nr [...]; b. postanowienia Wójta Gminy Michałowice z dnia 5 maja 2025 roku, znak IK.6730.2.2025.PK; c. wyciągu z zaskarżonej uchwały; d. wyciągu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice; 3. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że będąca własnością skarżącego działka nr [...] została objęta zgodnie z postanowieniami planu miejscowego symbolem ZR, który w świetle § 20 stanowi teren zieleni nieurządzonej. Tymczasem w Studium uwarunkowań działkę tą zaliczono do terenów MNw3 – "Tereny zabudowy jednorodzinnej – warunkowe". Tereny te stanowiły fragment obszaru rezerwowanego dla przebiegu drogi S7 w wariancie "centralnym". W przypadku odstąpienia od realizacji drogi w tym wariancie, przy sporządzaniu planu miejscowego tereny te należało przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W konsekwencji doszło do sprzeczności pomiędzy zapisami Studium oraz planu miejscowego odnośnie przeznaczenia ww. terenu, która jednocześnie w sposób nieuzasadniony ogranicza prawo własności skarżącego. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wskazywane przez skarżącego określone przeznaczenie w Studium "MNw3" odnosi się m.in. do części działki nr [...], [...], nie zaś do działki skarżącego. Zaskarżona uchwała nie jest zatem sprzeczna ze Studium oraz nie narusza interesu prawnego skarżącego, ponieważ utrzymanie przeznaczenia jego działki jako rolno-zielonej wynika z obiektywnych przesłanek prawnych i urbanistycznych. Działka ta znajduje się w korytarzu ekologicznym i w strefie ochrony krajobrazu Dłubiańskiego Parku Krajobrazowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2024.935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Badając legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zbadać zgodność postanowień planu z ustaleniami studium, co wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781 i wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r. sygn. II OSK 2795/17). Po analizie akt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że wbrew zarzutom skargi, planistyczne przeznaczenie działki skarżącego nie jest sprzeczne ze Studium. Objęta skargą działka nr [...] leży na terenie, dla którego uchwała nr XXXVI/283/2021 Rady Gminy Michałowice z dnia 8 lipca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Centrum, ustaliła w części teren zabudowy zagrodowej i gospodarki rolnej (G.RM.7), a w części teren zieleni nieurządzonej (ZR). Z dokumentacji wynika jednoznacznie, że część działki objęta obecnie symbolem ZR była w Studium uwarunkowań objęta symbolem Z. Wchodziła zatem w obszar zieleni nieurządzonej, z zakazem nowej zabudowy kubaturowej poza dopuszczeniami w ramach istniejących siedlisk rolnych. Twierdzenie skarżącego, że przedmiotowa działka miała w Studium oznaczenie MNw3 jest błędne i nie znajduje potwierdzenia w części graficznej Studium. Faktycznie, teren MNw3 leży w niewielkiej odległości od działki skarżącego, jest on jednak wyraźnie oznaczony kolorem pomarańczowym, na co wskazuje strzałka. Działka skarżącego była natomiast w Studium oznaczona kolorem zielonym. Nie mamy zatem do czynienia ze sprzecznością przeznaczenia planistycznego z postanowieniami Studium, a wręcz odwrotnie, z kontynuacją tego przeznaczenia. Wprawdzie Studium dopuszcza nieznaczne korekty przebiegu granic obszarów urbanizacji i niezurbanizowanych, jednak jedynie w przypadkach uzasadnionych analizami planistycznymi i z zachowaniem ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do dokonania zmiany przeznaczenia. Część działki skarżącego, objęta w planie symbolem Z znajduje się w korytarzu ekologicznym i w strefie ochrony krajobrazu Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego. Nade wszystko jednak, pomimo tego, że w toku procedury planistycznej Wójt Gminy Michałowice wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie m.in. działki skarżącego na cele nierolnicze, nie uzyskano takiej zgody w odniesieniu do części jego działki (decyzja MRiRW z dnia 8 stycznia 2021 r., znak GZ.tr.602.400.2019). Zgodnie natomiast z wyrokiem NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. II OSK 830/17, brak zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej uzasadnia utrzymanie dotychczasowego charakteru rolnego tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zapisy zakwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego są zgodne ze Studium uwarunkowań, nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącemu i nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Sąd nie znalazł również innych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, w tym brak wad procedury uchwałodawczej, które musiałby skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności planu. Wobec powyższego skargę jako bezzasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.