II SA/Kr 1373/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 14 grudnia 2007 r. ([...]) na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwały [...] Rady Miasta K. z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "I[...] (Dz. Urz. Woj. [...]), art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu w stosunku do Z.F. - zbywcy udziału wynoszącego 1/6 części nieruchomości gruntowej położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0881 ha obr. [...] , objętej w dniu sprzedaży KW nr [...] jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 8 473,45 zł. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1, 3, 4 oraz 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 4 ust. 4, § 50 ust. 103 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania Z.F. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. . Decyzją z dnia 27 czerwca 2008 r. ([...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu wniosku Z.F. odmówiło wznowienia postępowania w spawie zakończonej decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 r. Decyzją z dnia 9 czerwca 2009 r. ([...] ) na podstawie art. 127 § 3, art. 149 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 czerwca 2008 r. i wznowiło postępowanie zakończone decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 r. ([...]). Decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r. ([...]) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 r. Pismem z dnia 12 marca 2013 r. Z.F. wniósł na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2008 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 14 grudnia 2007 r. wydanej "na podstawie nieważnego art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w świetle art. 2 i art. 32 Konstytucji RP". Dodał, że zastosowanie zasady wyceny nieruchomości na potrzeby określenia i naliczenia wysokości tzw. renty planistycznej w skarżonej decyzji są niezgodne z Konstytucją RP. W sprawie o sygn. akt P 58/08 z dnia 9 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Decyzją z dnia 11 czerwca 2013 r. [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności wydanej przez siebie decyzji z dnia 28 kwietnia 2008 r. znak [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że jakkolwiek Z.F. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji, to żądanie swe opiera na przesłance właściwej dla wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 a § 1 k.p.a.. Podnosi bowiem, że decyzja została wydana w oparciu o przepis aktu normatywnego, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją. Argumentacja przedstawiona we wniosku nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. SKO dodało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie prawa administracyjnego dominuje pogląd wykluczający stosowanie instytucji nieważności decyzji w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny aktu normatywnego, na którego podstawie została ona wydana. Organ orzekający nie dopatrzył się natomiast innej wadliwości decyzji stanowiącej rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W dniu 8 lipca 2013 r. Z.F. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy "z powodu ujawnionych nowych okoliczności" tj. decyzji Prezydenta Miasta K. ([...]) z dnia 31 grudnia 2012 r. orzekającej o umorzeniu postępowania wszczętego z urzędu w stosunku do E.Ł. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty, tzw. renty planistycznej. W uzasadnieniu tej decyzji (dotyczącej udziału w tej samej nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie) stwierdzono, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowało wzrostu wartości działki nr [...] położonej w K. obr [...] . Decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r. ([...] ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , w wyniku ponownego rozpoznania sprawy odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 czerwca 2013 r. [...] Organ odwoławczy podał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, czy podlegająca kontroli decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. II SA 581/83, IV SA 1889/97, IV SA 1380/97). Niezależnie od tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dodało, że badając przedmiotową decyzję nie dostrzeżono by miała do niej zastosowanie któraś z przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a.. Wedle organu odwoławczego potwierdza to także oparcie żądania stwierdzenia nieważności na przesłance właściwej dla wznowienia postępowania. Wniosek strony wskazywał bowiem podstawę stwierdzenia nieważności wynikającą z art. 145 a § 1 k.p.a.. W ocenie Kolegium fakt, iż w roku 2010 Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność z Konstytucją art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być traktowany jako okoliczność stanowiącą przesłankę do stwierdzenia nieważności. Również nie może mieć zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przesłanka wskazana przez stronę we wniosku z dnia 8 lipca 2013 r. – czyli wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 31 grudnia 2012 r. o umorzeniu w stosunku do E.Ł. postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłanka ta umożliwia bowiem wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na powyższą decyzję Z.F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podał co następuje: Zastosowanie zasady wyceny nieruchomości na potrzeby określenia i naliczenia wysokości tzw. renty planistycznej w skarżonych decyzjach są niezgodne z Konstytucją RP. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych na obszarach, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany uchwalono po wygaśnięciu starych różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych na obszarach, w których nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowywania prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania, podmiotów. Równocześnie skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt P 58/08 z dnia 9 lutego 2010 r. orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Kwestionowany przepis jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Ponadto pogorszenie położenia prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych - zbywców determinowane przyczynami całkowicie od nich niezależnymi jest sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej (por. II SA/Kr 413/10). Niezależnie od tego skarżący podkreślił, że w decyzji z dnia 31 grudnia 2012 r. ([...] ) orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia tzw. renty planistycznej w stosunku do zbywcy udziału wynoszącego ¼ cz. w działce nr [...] obr. [...] o pow. 0,0881 ha (czyli w tej samej nieruchomości co skarżący) nie stwierdzono wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, co przesądziło o bezprzedmiotowości naliczania tzw. renty planistycznej. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (P 58/08), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2010 r. (II SA/Kr 413/10) oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2012 r. [...] skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 14 grudnia 2007 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2013 r. skarżący ponownie zarzucił zarzucenie "zaniechania wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5, 8 k.p.a. pomimo ujawnienia nowych okoliczności w postaci nowego dowodu tj. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2012 r. ([...])" orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty tzw. renty planistycznej , a skierowanej do E.Ł. . Ponadto skarżący podniósł, że nie jest prawdą, iż ww. decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2012 r. zapadła w odmiennym stanie faktycznym. Decyzja ta dotyczyła bowiem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 14 grudnia 2007 r. uchylonej następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2010 r. (II SA/Kr 413/10). Jednocześnie skarżący zaznaczył, że wskazane okoliczności stanowią podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Wywiedziona przez Z.F. skarga okazała się zasadna w zakresie w jakim doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji . Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną ich podstawą prawną w skardze. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, albowiem została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że: decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r. znak. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , w wyniku ponownego rozpoznania sprawy odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 czerwca 2013 r. [...]., którą to decyzją przedmiotowe Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności wydanej przez siebie decyzji z dnia 28 kwietnia 2008 r. znak [...]. Jak wynika z treści komparycji decyzji z dnia 26 sierpnia 2013 r. znak. [...] członkiem składu Kolegium, który wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie była m.in. W.K.-B. . Równocześnie analiza akt sprawy wskazuje , iż W.K.-B. była także członkiem składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , który wydał kontrolowaną w ramach postępowania nadzwyczajnego decyzję z dnia 28 kwietnia 2008 r. znak [...]. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi czy ww. członek składu SKO powinien w takiej sytuacji procesowej podlegać wyłączeniu. W tym celu należy podkreślić, iż instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych oraz jest elementem sprawiedliwości społecznej. Elementem standardu sprawiedliwej procedury w postępowaniu przed organami władzy publicznej, w szczególności przed organami powołanymi w celu rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki, jest konieczność zapewnienia szeroko rozumianej niezależności tych organów. Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym) czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. II OPS 2/09, ONSAiWSA 2009/4/60). Znajdujący w niniejszej sprawie zastosowanie art. 24. § 1 pkt. 5 k.p.a. stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Istnienie podstaw wyłączenia członków organu kolegialnego od orzekania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli członkowie ci orzekali w trybie zwykłym w tej sprawie nie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie oraz doktrynie. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana w zgodzie z art. 7 i art. 8 k.p.a. wymaga, aby pod pojęciem " sprawy w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje w trybie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji w postępowaniu zwyczajnym. Kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, jednak zasada praworządności wymaga, aby tej oceny dokonał bezstronny organ. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12.01.2012 sygn. akt I SA/Rz 758/11 publ. LEX nr 1107549., wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.11.2011r. sygn. akt IV SA/Wa 1489/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 469/11- wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są również w bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl) Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, iż biorąca udział w wydaniu decyzji z dnia 26 sierpnia 2013 r. znak. [...] członek SKO w K. W.K.-B. była z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączona od orzekania w sprawie, albowiem wydając przedmiotową decyzję dokonywała ona kontroli w trybie art. 156 §1 w zw. z art.157 §1 k.p.a. decyzji wydanej także ze swoim udziałem tj. decyzji z dnia 28 kwietnia 2008 r. znak [...] W myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w sytuacji wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. W sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkowało wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na obecnym etapie Sąd nie mógł rozpatrzyć merytorycznych zarzutów skargi, bowiem rozstrzygnięcie zostało podyktowane wyłącznie względami procesowymi. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien mieć na uwadze, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą brać udziału osoby, które wydały decyzję będącą przedmiotem tego postępowania. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.