II SA/Kr 1374/19

Dnia 17 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik Dobosz po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Wojewody z dnia 11 września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej J. L. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu. Postanowieniem z dnia 14 maja 2019 r. (znak: [...]), na podstawie art. 98 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), Prezydent Miasta K. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, c.o., gazową i wentylacji mechanicznej z rekuperacją oraz zewnętrznymi: elektryczną, gazową, wodociągową i kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem na wody opadowe. Budowa budynku garażowego jednostanowiskowego z wewnętrzną i zewnętrzną instalacją elektryczną oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej oraz dojściami i dojazdami na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. – jako l etap inwestycji pn. Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących oraz garażu jednostanowiskowego z instalacjami i urządzeniami wewnętrznymi i zewnętrznymi, ze zbiornikiem na wody deszczowe i sieciami: wodociągową i kanalizacji sanitarnej, utwardzeniem gruntu – dojściami i dojazdami na działkach nr [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.", na wniosek J. L.. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku J. L. o zawieszenie postępowania, z uwagi na fakt, iż nie została zrealizowana przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., a ponadto nie wystąpiła żadna z przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 k.p.a. konieczne było odmówienie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła J. L.. Postanowieniem z dnia 11 września 2019 r. (znak: [...]), na podstawie art. 134, art. 141 i art. 144 k.p.a., Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. L. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 14 maja 2019 r. (znak: [...]) o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, c.o., gazową i wentylacji mechanicznej z rekuperacją oraz zewnętrznymi: elektryczną, gazową, wodociągową i kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem na wody opadowe. Budowa budynku garażowego jednostanowiskowego z wewnętrzną i zewnętrzną instalacją elektryczną oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej oraz dojściami i dojazdami na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. – jako l etap inwestycji pn. Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących oraz garażu jednostanowiskowego z instalacjami i urządzeniami wewnętrznymi i zewnętrznymi, ze zbiornikiem na wody deszczowe i sieciami: wodociągową i kanalizacji sanitarnej, utwardzeniem gruntu – dojściami i dojazdami na działkach nr [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.", na wniosek J. L.. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ II instancji wskazał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, w związku z czym brak jest możliwości rozpoznania przedmiotowego zażalenia (niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych). Jednocześnie na marginesie organ odwoławczy zaznaczył, że niezasadne było w przedmiotowej sprawie wydawanie postanowienia wobec faktu, iż żaląca się nie była stroną postępowania, a tym samym – w związku z brzmieniem art. 98 § 1 k.p.a. – organ I instancji nie powinien był w ogóle rozpatrywać jej wniosku o zawieszenie tego postępowania, a jedynie poinformować pismem o tym fakcie ze stosownym uzasadnieniem. Skargę na ww. postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – J. L., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także zasądzenia od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę uwzględnienia jej zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 14 maja 2019 r. (znak: [...]) o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.), jak również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż określone w pkt 1-5a tego paragrafu, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Mając na uwadze tak określony zakres właściwości sądów administracyjnych, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy zaskarżone w tej sprawie postanowienie Wojewody z dnia 11 września 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 98 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 w zw. z art. 123 k.p.a. o odmowie zawieszenia postępowania, mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych wymienionym w ww. przepisie. Wobec powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że wyznaczając zakres postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego ustawodawca nie posłużył się – jak w odniesieniu do decyzji – klauzulą generalną, lecz metodą enumeracji pozytywnej – w tym sensie/znaczeniu, że wymienione zostały określone kategorie postanowień, na które skarga przysługuje, a tym samym należy przyjąć, że pozostałe (niewymienione w ww. przepisie) postanowienia nie mogą stanowić samoistnego przedmiotu kontroli sądowej. W tym też zakresie Sąd podziela pogląd zaprezentowany w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 1506/18, dostęp CBOSA), zgodnie z którym, aby dane postanowienie mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego – musi należeć do kategorii postanowień: 1) na które służy zażalenie; 2) kończących postępowanie; 3) rozstrzygających sprawę co do istoty, do których to kategorii nie zalicza się postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Wspomniane postanowienie, wydawane przez organ odwoławczy, jest bowiem od razu ostateczne (nie przysługuje od niego żaden zwyczajny środek prawny, w szczególności zażalenie), nie kończy postępowania (postępowanie po jego wydaniu toczy się nadal), a nadto rozstrzyga tylko kwestię procesową (nie rozstrzyga istoty sprawy, jest postanowieniem stricte procesowym). Tym samym pomimo, iż postanowienie o niedopuszczalności zażalenia (wydawane przy odpowiednim zastosowaniu art. 134 k.p.a.) kojarzy się z postanowieniem o niedopuszczalności odwołania (wydawanym wprost na podstawie art. 134 k.p.a.), na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje, to jednak wymaga podkreślenia, że różnica pomiędzy tymi postanowieniami jest – z punktu widzenia rozważanego zagadnienia – zasadnicza, a mianowicie to drugie, w przeciwieństwie do pierwszego, kończy postępowanie w sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że pogląd o niedopuszczalności skargi na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia – które stanowi przedmiot zaskarżenia w tej sprawie – jawi się jako ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1235/15 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 587/16 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 939/16 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. II OSK 49/17, dostęp CBOSA). Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga na postanowienie Wojewody z dnia 11 września 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 98 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 w zw. z art. 123 k.p.a. o odmowie zawieszenia postępowania – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 in principio i § 2 p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji postanowienia.