I OSK 587/16

Dnia 27 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1235/15 o odrzuceniu skargi H. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1235/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę H. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...], na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty W. z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa udziału ¼ nieruchomości zabudowanej utworzonej z działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] oraz nieruchomości niezabudowanej utworzonej z działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonej w miejscowości S., jednostka ewidencyjna M., powiat w.. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 101 § 3 K.p.a. zażalenie służy wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, na uzasadnienie przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie Wojewody [...] złożyła H. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie: art. 94 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a., art. 103 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1235/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odrzucając skargę, powołał się na treść art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", art. 141 § 1 i art. 101 § 3, art. 142, art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", a także nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. Ponadto Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia NSA: z 3 września 2015 r., II OSK 217/14; z 19 listopada 2013 r., II OSK 1272/12; z 22 października 2013 r., II OSK 1188/12; z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12). W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Z tych względów, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., Sąd skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyła H. D., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne prawnie usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanego z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. skarżonego postanowienia Wojewody [...] w K., a w konsekwencji tego usankcjonowanie braku zawieszenia postępowania w sprawie, na tej podstawie prawnej, do czasu prawomocnego zakończenia spraw I Ns [...] oraz I C [...] Sądu Rejonowego w W., a to na skutek błędnego ustalenia, że sprawy I Ns [...] oraz I C [...] Sądu Rejonowego w W. nie stanowią zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygniecie w niniejszej sprawie, a które to uchybienie przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne prawnie usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanego z naruszeniem art. 7 K.p.a. skarżonego postanowienia, przez brak w przedmiotowym zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co usankcjonował organ II instancji odnośnie postępowania w tym zakresie przed organem I instancji, a które to uchybienie przepisu postępowania miało istotny wpływ wynik sprawy i spowodowało niewłaściwą wykładnię przepisu art. 101 § 3 K.p.a., a błędność stanowiska prawnego Sądu I instancji zawartego w zaskarżonym postanowieniu wobec naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne prawnie usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanego z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. skarżonego postanowienia, przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym przedmiotowego wniosku skarżącej H. D. przez nieprzeprowadzenie dowodu w sprawie z akt spraw I Ns [...] oraz I C [...] Sądu Rejonowego w W., a które to uchybienie przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało niewłaściwą wykładnie przepisu art. 101 § 3 K.p.a., a błędność stanowiska prawnego Sądu I instancji zawartego w zaskarżonym postanowieniu wobec naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne prawnie usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanego z naruszeniem art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a. skarżonego postanowienia, przez niewzięcie pod uwagę okoliczności wskazanych w uzasadnieniu uchylającej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], a nakazującą wzięcie pod uwagę również wartość nakładów uczestniczki H. D. na przedmiotową nieruchomość, a co jest istotne biorąc pod uwagę, że Skarb Państwa będąc uczestnikiem postępowania nabył od pozostałych współwłaściciel w 3/4 częściach udziały, wiedząc, że ich wartość obejmuje nakłady również w tym zakresie na przedmiotową nieruchomość ze strony uczestniczki H. D. i spowodowało niewłaściwą wykładnię przepisu art. 101 § 3 K.p.a., a błędność stanowiska prawnego Sądu I instancji zawartego w zaskarżonym postanowieniu wobec naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne prawnie usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanego z naruszeniem art. 101 § 3 K.p.a., stosownie do którego to przepisu prawnego przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie, a o czym świadczy sformułowanie tamże w sprawie i spowodowało niewłaściwą wykładnie przepisu art. 101 § 3 K.p.a, a błędność stanowiska prawnego Sądu I instancji zawartego w zaskarżonym postanowieniu wobec naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W piśmie z dnia 22 stycznia 2016 r. strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na jej oczywistą bezzasadność oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 101 § 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i kwestia ta nie wymaga głębszego wyjaśnienia (por. postanowienie NSA z 3 września 2015 r., II OSK 217/14 i przywołane tam orzecznictwo). W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, a dla tej oceny nie ma znaczenia to czy w sprawie zaistniały: przesłanka, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak uwzględnienia okoliczności wskazywanych w ww. decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2015 r. Co prawda, Sąd I instancji, wydając zaskarżone postanowienie, pominął, że przedmiotem jego oceny jest postanowienie organu II instancji wydane w trybie art. 134 K.p.a., w którym organ odwoławczy właśnie prawidłowo ocenił, że od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Wada ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że w sposób uprawniony Wojewoda zastosował art. 134 K.p.a., stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Należy mieć jednak na względzie, że aktualna treść z art. 101 § 3 K.p.a. związana jest z nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego, na co wskazywał Sąd I instancji (ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta miała na celu przyśpieszenie procedury administracyjnej, tak aby zoptymalizować czas trwającego postępowania, usuwając przeszkody formalnoprawne, które mogłyby tamować bieg postępowania – jak właśnie brak możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Okoliczności te mają także znaczenia dla dokonania prawidłowej wykładni art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., która także powinna sprzyjać realizacji celu ustawowego jakim jest przyśpieszenie procedury administracyjnej. Oznacza to, że niezależnie od podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego (nawet prawidłowego tak jak w tej sprawie przez zastosowanie art. 134 K.p.a.), skarga do sądu administracyjna na takie rozstrzygnięcia nie przysługuje. W innym wypadku mogłoby dojść do zniweczenie omawianego wyżej celu ustawowego. Dlatego jako trafny należy przyjąć pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczący wykładni art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym poglądem, który w całości akceptuje skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający w niniejszej sprawie, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takim przypadku niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyśpieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie bowiem niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłby brak zaskarżalności odmowy zawieszenia postępowania, więc kwestii, która wynika z przepisu ustawy. Z tych względów należy przyjąć, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu I instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. W takim też przedmiocie wydał swoje rozstrzygnięcie Wojewoda na podstawie art. 134 K.p.a., co oznacza, że i na takie rozstrzygnięcie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego właśnie z uwagi na wskazany przedmiot postępowania wpadkowego (por. odpowiednio postanowienia NSA z 25 czerwca 2014 r., II OSK 172/13; z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13). Sąd I instancji prawidłowo zatem zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stwierdzając w okolicznościach tej sprawy niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 97 § 1 pkt 4, art. 7, art. 101 § 3, art. 77 § 1, art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.