II OSK 217/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. i I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1044/13 w sprawie ze skargi J. M. i I. G. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić J. M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych. Wyrokiem z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1044/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. i I. G. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Starosta O. decyzją z [...] października 2011 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] oraz ul. [...] w O. wraz z rozbudową i przebudową sieci uzbrojenia terenu". I. G. i J. M. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego od ww. decyzji Starosty O. "do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto O. własności nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...], w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, ze zm.), która to sprawa w chwili obecnej znajduje się na etapie rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury". Rozstrzygnięcie ww. postępowania, według składających wniosek o zawieszenie postępowania, ma wpływ na zakres rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej decyzji Starosty O. z [...] października 2011 r., gdyż stanowi tzw. zagadnienie wstępne, o którym jest mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego uznając, że postępowanie wskazane przez wnioskodawców nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania prowadzonego na skutek odwołania od decyzji Starosty O. z [...] października 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli I. G. i J. M. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...]. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto O. własności nieruchomości o nr [...], prowadzone w oparciu o przepisy ustawy zmieniającej, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu K.p.a. i nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się przed Wojewodą [...] postępowaniem odwoławczym od decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2011 r. Skargę na powyższe postanowienie złożyli I. G. i J. M. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty O. W ocenie skarżących zakres obu postępowań prowadzi do wniosku, że są one ściśle ze sobą powiązane zarówno podmiotowo jak i przedmiotowo. Wykonanie postanowień wynikających z decyzji Starosty O. uniemożliwi im wzruszenie decyzji w oparciu o art. 156 K.p.a. Jednocześnie skarżący poinformowali, że prace związane z realizacją przedmiotowej inwestycji zostały rozpoczęte i w chwili obecnej znajdują się w zaawansowanej fazie, zaś podmioty prowadzące przedmiotową inwestycję dostosowują swoje działania do zapadających w toku postępowania administracyjnego decyzji. Zdaniem skarżących, opisana przez nich sytuacja, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5, 6, 7 lub 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz omówił pojęcie "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu powyższego przepisu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że kwestie własnościowe, związane z ustaleniem komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji drogowej, nie stanowią materialnoprawnej przeszkody merytorycznego zakończenia sprawy dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem postępowania nie jest uwarunkowane koniecznością zakończenia postępowania przed organem administracji dotyczącego nabycia własności nieruchomości. Sąd zgodził się z organem, że nabycie własności nieruchomości przez odpowiednie podmioty publicznoprawne, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy, następuje z mocy samego prawa. Skutkiem powstania prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku nieruchomości o ustalonym właścicielu, jest odebranie tego prawa dotychczasowemu podmiotowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu. Ewentualna zmiana tytułu prawnego do działki objętej inwestycją będzie miała znaczenie w odrębnym postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, nie jest natomiast podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli I. G. i J. M. wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie – o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania przez organ administracji z uwagi na tzw. zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia przez inny organ zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, podczas gdy – jak wynika z całokształtu okoliczności sprawy, przede wszystkim z istniejącego stanu faktycznego – istnieje konieczność zastosowania przywołanego zapisu ustawowego, albowiem zakres postępowania dotyczącego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto O. własności nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne [...] w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) ma niewątpliwie immanentny wpływ na zakres rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej decyzji Starosty O. z [...] października 2011 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ma obowiązek dokonać oceny dopuszczalności skargi, albowiem – zgodnie z art. 189 P.p.s.a. - jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis art. 189 P.p.s.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 P.p.s.a. Przepis ten pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). Przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 K.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 K.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 (ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74), postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że nie było podstaw do rozpoznania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego, albowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie w tym przedmiocie. Konsekwencją tego jest to, że postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, było postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie służyło zażalenie. Tym samym nie jest dopuszczalne zaskarżenie postanowienia w tym przedmiocie, w drodze skargi do sądu administracyjnego, albowiem skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie bowiem niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłaby zasadność odmowy zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania. Z tych względów należy przyjąć, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu pierwszej instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Skoro zaś kwestią tą jest odmowa zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania, to na postanowienie w tej kwestii, wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takie stanowisko, które należy podzielić, zostało już wyrażone w postanowieniach NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 172/13 i z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1590/13. Zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne, gdyż skarga podlegała odrzuceniu. Tego stanu rzeczy nie może zmienić wadliwe pouczenie przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, ani to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.