II OSK 49/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.Z. i A.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 939/16 odrzucającego skargę Z.Z. i A.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 939/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Z.Z. i A.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oraz zwrócił solidarnie skarżącym kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Z.Z. i A.T., Prezydent Miasta Krakowa odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo-usługowego położonego przy działkach przy ul. [...] w K. Zażalenie na to postanowienie wnieśli Z.Z. i A.T. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 101 § 3, art. 127 § 2 oraz art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli Z.Z. i A.T., zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu postanowienie organu wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2-3 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami wniesienie skargi jest dopuszczalne na: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, na postanowienia kończące postępowanie i na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tymczasem na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia zażalenie nie przysługuje. Nie przysługuje również zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż nie przewidują tego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zaskarżone postanowienie nie należy również do postanowień kończących postępowanie w sprawie. Nie rozstrzyga ono także sprawy co do istoty, gdyż odnosi się jedynie do kwestii incydentalnej w toku postępowania administracyjnego. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, to w ocenie Sądu wniesioną skargę należało ocenić jako niedopuszczalną, ponieważ dotyczyła ona aktu administracyjnego niepoddanego odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Postanowienie takie jest zaskarżane jedynie w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu wywiedli skarżący kwestionując je w całości. Orzeczeniu temu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3, art. 134 i art. 144 k.p.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dotknięte błędem założenie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie służy zażalenie, a w konsekwencji wyprowadzenie dotkniętego błędem wniosku, iż na postanowienie organu drugiej instancji o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na takie postanowienie, skarga nie przysługuje. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zawarli argumenty na poparcie przytoczonej wyżej podstawy kasacyjnej. W ocenie skarżących w sprawie ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wnieśli oni skargę na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji od postanowienia organu pierwszej instancji, na które przysługiwało zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3, art. 134 i art. 144 k.p.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zaś przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. A zatem uzasadnione jest przyjęcie takiej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. jak uczynił to Sąd pierwszej instancji. Przy czym trafnie Sąd ten wskazał, że strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia – postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Takie jednolite stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w postanowieniach NSA z 31.03.2015 r. II OSK 1874/13, LEX nr 1977782; z 19.11.2013 r. II OSK 1272/12, LEX nr 1542022 czy wyroku NSA z 18.06.2013 r. II OSK 2296/12 (opubl. ONSAiWSA z 2014 r., z 5, poz. 74). Mając zatem na uwadze powyższe zaaprobować należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone w tej sprawie postanowienie nie należy do postanowień o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji nie można odmówić zgodności z prawem stanowisku tego Sądu, że wniesiona w tej sprawie skarga nie jest dopuszczalna, skoro – jak już wyżej wskazano – ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zaskarżenia tego typu aktu (zobacz także: postanowienie NSA z 27.04.2016 r. I OSK 587/16, LEX nr 2025684). A zatem trafnie na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a wniesiona skarga została odrzucona. Reasumując podnieść należy, że wniesiona skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji zawartego w zakwestionowanym postanowieniu. Dlatego też, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., przedmiotową skargę kasacyjną należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.