II SA/Kr 1385/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi I.B. i J.B. na decyzję Wojewody z dnia 16 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. stwierdza nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] II. uchyla postanowienie Burmistrza C. z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...]; III. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt: [...] IV. zasądza solidarnie od Wojewody na rzecz skarżących I.B. i J.B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 10 czerwca 1980r. Naczelnik Gminy w C. wydał akt własności ziemi znak: [...], w którym stwierdził, że J. B. stał się z mocy samego prawa właścicielem nieruchomości (działek) oznaczonych w ewidencji gruntów wsi C. nr "1" i "2" położonych we wsi C.. W piśmie z dnia 14 stycznia 2008r. I. B. i J. B. zwrócili się do Burmistrza C. o sprostowanie ww. aktu własności ziemi. Zdaniem wnioskodawców akt własności ziemi nie obejmuje działki nr "3" i właśnie ta kwestia wymaga sprostowania. Burmistrz C. postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008 r. znak: [...] odmówił sprostowania przedmiotowego aktu własności ziemi. Postanowienie zostało doręczone jedynie J. B.. I. i J. B. wnieśli zażalenie na postanowienie Burmistrza C. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 25 marca 2008r. znak: [...] uchyliło postanowienie Burmistrza i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium organem właściwym do załatwienia wniosku o sprostowanie aktu własności ziemi nie był Burmistrz C., lecz odpowiedni starosta. Realizując wskazania SKO w [...], Burmistrz C. postanowieniem z dnia 31 marca 2008r. znak: [...] przekazał wniosek I. i J. B. do rozpatrzenia Staroście [...]. Starosta [...], twierdząc, że SKO w [...] błędnie ustaliło kwestię właściwości organów w zakresie prostowania aktów własności ziemi, złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, lecz NSA postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2008r. sygn. akt II OW 38/08 odrzucił wniosek Starosty, podnosząc, iż spory kompetencyjne pomiędzy organami samorządu terytorialnego rozstrzyga nie NSA, lecz wspólny organ wyższego stopnia nad organami pozostającymi w sporze, czyli w przedmiotowej sprawie samorządowe kolegium odwoławcze. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia 14 stycznia 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2007r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 10 i art. 104 kpa, odmówił sprostowania ww. aktu własności ziemi. Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. i J. B., lecz Wojewoda [...] decyzją z dnia 16 lutego 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.), umorzył postępowanie. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w jego ocenie sprawa nie dotyczyła sprostowania aktu własności ziemi, lecz ponownego rozpatrzenia merytorycznego kwestii rozstrzygniętej przedmiotowym aktem własności ziemi. Z dniem 1 stycznia 1992r. organy administracji publicznej utraciły kompetencje dotyczące uwłaszczeń, co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania. Wojewoda pouczył strony, że od jego decyzji przysługuje im odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. I. i J. B. zastosowali się do pouczenia Wojewody [...], lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 29 września 2010r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W ocenie Ministra Wojewoda [...], zamiast rozpatrzyć odwołanie od decyzji Starosty [...], błędnie orzekał jako organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 2125/10 oddalił skargę I. i J. B.. W piśmie opatrzonym datą 26 października 2010r. I. i J. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2010r., zarzucając, że organ ten naruszył art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 kpa, ponieważ nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności, co skutkowało odmową sprostowania ww. aktu własności ziemi. Ponadto skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, podnosząc, że pouczenie co do sposobu zaskarżenia decyzji, zawarte w decyzji Wojewody, było błędne i doprowadziło bez winy skarżących do uchybienia terminu do wniesienia skargi. Skarżący wnieśli o zwolnienie ich od kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż było to orzeczenie wydane w pierwszej instancji, od którego przysługiwało odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto Wojewoda podniósł, że nie jest dopuszczalne uchylenie aktu własności ziemi w trybie administracyjnym ,a więc skarga nie jest zasadna. Referendarz sądowy WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 21 stycznia 2011r. pozostawił wniosek skarżących o zwolnienie od kosztów sądowych bez rozpoznania. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 15 marca 2011r. przywrócił I. B. i J. B. termin do wniesienia skargi, uznając, że pouczenie zawarte w decyzji Wojewody [...] było błędne i doprowadziło do uchybienia terminu do zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Skarżący uiścili wpis od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Ocenę postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2010r. rozpocząć należy od zakwalifikowania wniosku skarżących opatrzonego datą 14 stycznia 2008r. Z jego treści wyraźnie wynika, że skarżący domagali się sprostowania aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy w C. dnia [...] czerwca 1980r. Sprostowanie to miałoby polegać na wpisaniu prawidłowych numerów działek, ponieważ, zdaniem skarżących, treść aktu własności ziemi różni się w tej kwestii od wyrysu mapy zasadniczej z 20 kwietnia 1994r. oraz wypisu synchronizacyjnego z [...] maja 1986r. Zdaniem Sądu pismo skarżących jest wnioskiem o sprostowanie decyzji w trybie art. 113 kpa. Pamiętać trzeba jednak, że procedura ta nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej wydaniem aktu własności ziemi, lecz służy jedynie sprostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. W tym miejscu należy wskazać, że akty własności ziemi były decyzjami administracyjnymi wydawanymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). Art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) stanowił, że do takich decyzji nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Z treści tych przepisów nie wynika jednak, by nie było dopuszczalne postępowanie w przedmiocie sprostowania aktu własności ziemi. Stanowisko to jest od dawna ugruntowane również w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyraził je już w wyroku z dnia 21 marca 1996r. sygn. akt II SA 432/95 (Lex Omega nr 27874). Należy zatem podkreślić, że brak możliwości wzruszenia w trybie administracyjnym aktu własności ziemi, a także niedopuszczalność wydawania nowych aktów własności ziemi, nie powoduje niedopuszczalności prostowania tego rodzaju decyzji administracyjnych. Skoro więc dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie sprostowania aktu własności ziemi, konieczne jest ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia takiej sprawy. Zgodnie z art. 113 § 2 kpa organem właściwym do wydania postanowienia w przedmiocie sprostowania decyzji jest organ, który wydał decyzję. Ponieważ skarżący domagali się sprostowania aktu własności ziemi, czyli decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy w C., a organ ten nie istnieje w obecnej strukturze organów administracji publicznej, konieczne jest ustalenie organu obecnie właściwego do rozpatrzenia wniosku skarżących. Do tego konieczne jest uwzględnienie przepisów prawa przekazujących kompetencje naczelników gminy innym organom. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stanowił, że organem właściwym do wydania aktu własności ziemi był właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, a następnie ustawa z dnia 28 maja 1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze przekazały kompetencje do wydawania aktów własności ziemi naczelnikom gmin, którzy byli terenowymi organami administracji państwowej stopnia podstawowego. Z dniem 17 czerwca 1984r. na podstawie art. 125 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185 ze zm.) naczelnik gminy stał się organem administracji państwowej stopnia podstawowego. Naczelnicy gmin jako organy funkcjonowali do 27 maja 1990r., a ich kompetencje, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), zostały przekazane odpowiednim organom gminy. Przedstawione wyżej przekształcenia kompetencji organów administracji publicznej przemawiają za tym, że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do sprostowania aktu własności ziemi jest organ gminy właściwy według miejsca położenia nieruchomości. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2005r. sygn. akt II OW 3405 (Lex Omega nr 180235), że "sprawy przyznania indywidualnym podmiotom w drodze decyzji administracyjnej tytułu własności gospodarstw rolnych należy zaliczyć do spraw o znaczeniu lokalnym na poziomie samorządu gminnego, co oznacza, że właściwość w tych sprawach na podstawie art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) trzeba przypisać samorządowi gminy". Zgodzić się należy, że "nie można wyprowadzić właściwości starosty w kwestii orzekania w przedmiocie sprostowania aktu własności ziemi z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 marca 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 2403/05, Lex Omega nr 223333).Ponadto w przypadku braku wyraźnego wskazania organu kompetentnego do załatwienia sprawy administracyjnej istnieje ogólne domniemanie właściwości gminy, które wynika z art.163, 164 ust.3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących o sprostowaniu aktu własności ziemi jest Burmistrz C.. Zatem postanowienie tego organu z dnia 28 stycznia 2008r. było orzeczeniem wydanym przez organ właściwy, choć wytknąć mu trzeba, że jako stronę potraktowano tylko jednego wnioskodawcę (J. B.), pomijając I. B.. Natomiast postanowienie SKO w [...] z dnia 25 marca 2008r. zostało wydane z naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów, na podstawie których ustalono właściwość organów w kwestii prostowania aktów własności ziemi. To naruszenie przepisów postępowania przez Kolegium niewątpliwie miało istotnych wpływ na wynik, ponieważ sprowadziło sprawę na niewłaściwe tory w zakresie właściwości. Dlatego też postanowienie SKO w [...] podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa (punkt III sentencji wyroku) w związku z art.135 ppsa. Ww. postanowienie SKO w [...] prowadziło do wadliwości kolejnych rozstrzygnięć wydawanych w kontrolowanym postępowaniu. Postanowienie Burmistrza C. z dnia 31 marca 2008r. o przekazaniu wniosku I. i J. B. do rozpatrzenia Staroście [...] również zostało wydane z naruszeniem tych samych przepisów o właściwości, które skutkowały uchyleniem postanowienia SKO w [...]. Dlatego też uchylono postanowienie Burmistrza C. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa w zw. z art.135 ppsa (punkt II sentencji wyroku). Natomiast decyzje Starosty [...] z dnia 14 stycznia 2009r. oraz Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2010r. z opisanych wyżej względów zostały wydane przez organy niewłaściwe, a więc są nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto Wojewoda [...] niezasadnie zmienił kwalifikację prawną wniosku skarżących i bezpodstawnie orzekał tak, jakby był organem I instancji, co zostało potwierdzone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (postanowienie z dnia 29 września 2010r.) oraz WSA w Warszawie (wyrok z dnia 5 września 2011r.). Ponadto Wojewoda [...] nie tylko nie zbadał swojej właściwości (naruszenie art. 19 kpa), lecz orzekając jako organ odwoławczy, wydał orzeczenie, którego nie przewiduje art. 138 § 1 i 2 kpa, co stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego też orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji zobowiązane będą do zastosowania się do przedstawionej wyżej wykładni przepisów o właściwości organów w przedmiocie prostowania aktów własności ziemi, a więc do rozpatrzenia zażalenia skarżących od postanowienia Burmistrza C. z dnia 28 stycznia 2008r. z uwzględnieniem przepisów regulujących tryb prostowania decyzji administracyjnych. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących kwotę odpowiadającą uiszczonemu przez nich wpisowi od skargi.