II SA/Kr 1386/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr 784/2025 znak: WOB.7722.47.2024.JKUT w przedmiocie wstrzymania budowy skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowieniem z dnia 31 stycznia 2024 r. nr 41/24 działając na podstawie art. 48 w związku z art. 48 a, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 § 1 K.p.a. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Z. bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakazał inwestorom G. S. oraz J. S. zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowników przyległych nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 24 października 2023 r. na terenie działki nr [...] obr[...] w Z. ustalono, że na ww. nieruchomości "realizowana jest inwestycja polegająca na budowie obiektu budowlanego o konstrukcji murowanej. W dacie kontroli wykonane były ściany kondygnacji przyziemia, które częściowo jest zagłębione w ziemi oraz płyta stropowa. Podczas kontroli nie zauważono tablicy informacyjnej. Wymiary obiektu wynoszą 5,68 mx 11,34 m. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z. w piśmie z dnia 16 listopada 2023 r. poinformowało, że zgodnie z rejestrem prowadzonych spraw w okresie od 2001 roku do dnia dzisiejszego dla działki nr [...] obr. [...] w miejscowości Z. nie zostało wydane żadne pozwolenie na budowę ani przyjęte zgłoszenie robót budowlanych. Odpowiadając na wezwanie PINB inwestorzy w piśmie z dnia 26 listopada 2023 r. oświadczyli, że "na tym etapie, rodzaj i zakres robót budowlanych wykonywanych na działce nr [...] obr. [...] w Z. dotyczy budynku gospodarczego bez zgłoszenia i pozwolenia. Od powyższego postanowienia zażalenie wniósł J. S.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2025 r. nr 784/2025 znak: WOB.7722.47.2024.JKUT uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. inwestorom G. i J. S. wstrzymał budowę budynku usługowego (wypożyczalnia i serwisowanie nart) o wymiarach ok 5,98 m x 14,77 m zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Z., realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia w PINB w Zakopanem wniosku o legalizuję obiektu i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2025 r. działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego. W ocenie MWINB organ I instancji bazując na materiale dowodowym zgromadzonym na dzień wydania skarżonego postanowienia dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania, jako będącego w budowie budynku gospodarczego. Jak wynika bowiem z pisma z dnia 26 listopada 2023 r. inwestorzy oświadczyli, że na tym etapie, rodzaj i zakres robót budowlanych wykonywanych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. dotyczy budynku gospodarczego bez zgłoszenia i pozwolenia. Mając jednak na uwadze, że w zażaleniu wskazano, że j intencją skarżącego jest wzniesienie obiektu stanowiącego zaplecze obsługi narciarzy -wypożyczalnia, serwisowanie nart, MWINB uznał za zasadne zakwalifikowanie przedmiotowej budowy jako budowy budynku usługowego (wypożyczalnia i serwisowanie nart). W tym miejscu organ nadmienia również, że w przypadku woli zalegalizowania obiektu charakter przedmiotowego obiektu winien przez inwestora zostać określony w sposób jednoznaczny w przedkładanych przez inwestora dokumentach legalizacyjnych. W ślad za orzecznictwem sądowym wskazać należy, że zalegalizowanie samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganej zgody, nie jest możliwe w sytuacji, gdy budowa jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej jednak należy ocenić sytuację, w której dostosowanie obiektu do ustaleń planu jest niemożliwe z przyczyn obiektywnych, to znaczy brak jest możliwości takiej zmiany jego parametrów, aby odpowiadały one ustaleniom planu, inaczej natomiast należałoby podejść do sytuacji, w której pewna modyfikacja obiektu jest możliwa, a jej dokonanie będzie skutkowało doprowadzeniem do zgodności z ustaleniami planu. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. W niniejszej sprawie przyjmując, że budowa przedmiotowego budynku usługowego na działce nr [...] obr. [...] w Z. zrealizowana jest bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, należało wdrożyć procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ww. przepisem w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego lub będące w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wstrzymania robót budowlanych wydając stosowne postanowienie, w którym informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Ponadto w ww. postanowieniu organ w razie konieczności może użyć także odpowiednich środków zabezpieczających (nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu budowy, nakaz usunięcia stanu zagrożenia). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Jeżeli rzeczony wniosek o legalizację zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Mając na uwadze treść art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego oraz fakt, iż roboty budowlane przy przedmiotowej budowie nie zostały zakończone, należy uznać, że zobowiązanym do wykonania obowiązków wynikających ze skarżonego postanowienia winien być inwestor obiektu budowlanego. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala na przejęcie, że inwestorem przedmiotowego budynku usługowego na działce nr [...] obr. [...] w Z. są G. i J. S.. Organ wskazał, że ze względu na brak punktów granicznych w terenie na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe jednoznaczne określenie obszaru oddziaływania spornego obiektu. Tym samym organ uznał za prawidłowe przyznanie przez PINB przymiotu strony inwestorom i współwłaścicielom działki nr [...] obr. [...] w Z. zabudowanej przedmiotowym budynkiem, a także właścicielom działek sąsiednich nr [...], [...], [...] obr. [...] w Z.. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G. S. zarzucając naruszenie: 1/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie budowy budynku usługowego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...], obr. [...] w Z. realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowie w sytuacji, gdy w dacie wydania tego rozstrzygnięcia brak było jakiejkolwiek aktywności budowlanej, obiekt pozostawał w stanie surowym otwartym, zaś organ II instancji nie przeprowadził wyczerpującego i wszechstronnego postępowania dowodowego, nie zweryfikował faktycznego stanu obiektu, nie uwzględnił zgłoszonych przez stronę okoliczności mających kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a przez to uniemożliwił skarżącemu podjęcie niezbędnych w przyszłości czynności zabezpieczających obiekt przed działaniem czynników atmosferycznych powstaniem zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia; 2/ art. 7, art. 8§ 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz brak weryfikacji całości materiału dowodowego, a mianowicie: brak weryfikacji, czy na przedmiotowej nieruchomości w procesie wydawania rozstrzygnięcia rzeczywiście prowadzone są jakiekolwiek prace budowlane; pominięcie, iż obiekt pozostaje w stanie surowym otwartym, a żaden proces inwestycyjny nie zachodzi, przez co nie sposób zatem przyjąć, aby budowa była kontynuowana w rozumieniu przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, skoro brak jest jakichkolwiek czynności budowlanych, uniemożliwienie przewidywanych przez skarżącego czynności o charakterze wyłącznie zabezpieczającym, takich jak przykrycie obiektu dachem czy montaż stolarki okiennej, które nie mają charakteru robót budowlanych sensu stricto, lecz służą ochronie substancji budowlanej zapobieganiu powstaniu zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia; powierzchowną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, bez podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej aktywności inwestora, a kolejno ustalenia charakteru i zakresu przewidywanych prac zabezpieczających, co doprowadziło do przyjęcia błędnego założenia, że obiekt pozostaje w budowie w toku", pominięcie, iż działanie organu winno być przede wszystkim nakierowane na zapewnienie bezpieczeństwa i porządku, a nie tworzenie warunków prowadzących do zwiększenia ryzyka zniszczenia obiektu łub powstania zagrożenia dla osób trzecich; 3/ art. 48 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych dotyczących obiektu m zlokalizowanego na działce ewid. nr [...], obr. [...] w Z. realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowie w sytuacji, bez jednoczesnego nałożenia obowiązku jego zabezpieczenia celem zapobieżenia zagrożeniu zdrowia lub życia, mienia lub środowiska, albowiem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie były prowadzone Jakiekolwiek roboty budowlane, a obiekt pozostawał w stanie surowym otwartym niezadaszonym, co uniemożliwia podjęcie niezbędnych czynności zabezpieczających obiekt przed działaniem czynników atmosferycznych i powstaniem zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia; 4/ art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które miało mieć wpływ na wynik postępowania, a mianowicie wadliwe określenie kręgu osób zainteresowanych w sprawie, w tym w szczególności właścicieli dz. ewid. nr [...] w obr. [...] albowiem na skutek Postanowienia Sądu Rejonowego w Z. w sprawie do sygnatury I Ns [...] z wniosku M. Ł., przy udziale K. S., S. K., A. K., K. S., I. S. i A. L. o dział spadku po H. M., prawo własności działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w Z., przyznano na współwłasność S. K., M. Ł. i A. K. w udziałach po 1/3 części. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 1386 25 Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji, o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego. Organ, obiekt ten (będący w realizacji) klasyfikuje jako budynek usługowy, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego to pozwolenia inwestorzy nie uzyskali. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa. Zgodnie z art 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.(dalej; ustawa) organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust 5). Wyżej wskazane przepisy regulują kwestię likwidacji tzw. samowoli budowlanej, tj. stanu, w którym organ nadzoru budowlanego stwierdza, że nastąpiła (bądź następuje) realizacja obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy, a także pomimo wniesienia sprzeciwu do złożonego zgłoszenia. Postępowanie to prowadzi bądź do legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu, bądź nakazu jego rozbiórki i podzielone jest na kilka etapów, z których pierwszy to właśnie wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy. Jak mowa wyżej, postanowienie to organ wydaje, jeżeli stwierdzi, że roboty budowlane bez wymaganej tzw. zgody budowlanej polegały (polegają) na realizacji obiektu budowlanego lub jego części. Wskazać przy tym należy, że postanowienie to nie służy jedynie wprowadzeniu administracyjnego nakazu wstrzymania robót budowlanych nazwanych w tym przepisie wstrzymaniem budowy, ale inicjuje też postepowanie prowadzone w trybie art. 48-49e ustawy oraz ma walor zabezpieczający i informacyjny. Zgodnie bowiem z art. 48 ust 2 jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. Natomiast jak wynika z art. 48 ust 3 w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust 3). Wskazać też należy na regulację zawartą w art. 52 ust 1 ustawy, zgodnie z którą obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego inwestorami obiektu będący przedmiotem postępowania są G. S. i J. S.. Obiekt ten wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, mimo to realizowany był bez uzyskania tego pozwolenia. Organ nadzoru budowlanego działając w ramach związania administracyjnego winien w sytuacji takiej wydać postanowienie o wstrzymaniu budowy, informując o w tym postanowieniu możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu i opłacie legalizacyjnej oraz (w razie konieczności) wydać nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia. W ocenie sądu trudno w działaniach organu nadzoru budowlanego dopatrzeć się jakichkolwiek nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że wstrzymanie budowy o którym mowa w art 48 ust 1 ustawy, nie jest uzależnione od stwierdzenia (wykazania) przez organ nadzoru budowlanego, że roboty budowlane zmierzające do realizacji obiektu budowlanego są przez inwestora aktualnie realizowane. Jak mowa wyżej, wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy jest pierwszym etapem postępowania zmierzającego do likwidacji stanu samowoli budowlanej – inicjuje ten proces. Wprost z przepisu art 48 ust 5 wynika, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Wydanie tego postanowienia nie jest zatem uzależnione od faktycznego wykonywania przez inwestora robót budowlanych (budowy obiektu budowlanego) w realiach samowoli budowlanej, ale od stwierdzenia przez organ, że budowa taka następuje bądź nastąpiła. Jak wynika z ustaleń organu, przedmiotowy obiekt był w trakcie realizacji, co jest niezależne od tego, czy w dniu kontroli dokonanej przez organ, jakiekolwiek roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego obiekty były wykonywane. Odnośnie zaś zabezpieczeń budowy, te zgodnie art. 48 ust 2 dotyczyć mogą jedynie zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcia stanu zagrożenia i są orzekane przez organ w postanowieniu o wstrzymaniu budowy. Brak podstaw prawnych by organ nakazywał czy zezwalał inwertorowi po wstrzymaniu budowy postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust 1 ustawy, jej częściowej kontynuacji, która w ocenie inwestora zabezpieczyć ma takich jak przykrycie obiektu dachem czy montaż okien. Na marginesie można dodać, że tego typu roboty budowlane to wprost kontynuacja realizacji samowoli budowlanej, a zatem z prawnego punktu widzenia stan nieakceptowalny. Odnośnie zarzutu wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania, wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, na okoliczność tą może skutecznie powołać się jedynie podmiot niesłusznie pominięty w postępowaniu administracyjnym a nie podmiot który w nim aktywnie uczestniczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. II OSK 1837/17, z dnia 16 maja 2019 r. II OSK 1647/17, 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, LEX nr 2486317; z 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17, LEX nr 2442985; z 14 listopada 2017 r., I OSK 82/16, LEX nr 2479195). Zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.