II SA/Kr 1388/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w J. od decyzji nr 520/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 października 2025 r., znak: WOB.7721.263.2024.NOGI w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 17 lipca 2024 r. znak: NB.5160.3.28.2018.AP na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na dz. ewid. nr [...] obr.,[...] przy ul. [...] w K. , zezwolił inwestorowi P. . z o. o. na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ ustalił, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko w gminie K. podjętym uchwałą nr XXIII/157/2001 Rady Gminy Kościelisko z dnia 2 lipca 2001 r. zmienioną uchwałą nr XIV/76/07 z dnia 30 października 2007 r. i znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowo-wypoczynkowej oznaczonej symbolem "Mw" na rysunku planu. Zdaniem organu I instancji przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia ustalenia planu miejscowego. Budynek został zaprojektowany i wykonany jako wolnostojący, posiada funkcję budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma miejscami postojowymi na działce i z zaprojektowaną zielenią użytkową. Budynek jest przyłączony do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Budynek posiada rzut złożony z prostokątów z zachowaniem maksymalnej szerokości w osiach ścian; został wykonany jako murowany, ściany parteru zostały obłożone drewnianymi płazami, czym nawiązuje on do tradycyjnej drewnianej architektury wsi podhalańskiej, ściany piwnic o wysokości podmurówki 1,2 m zostały obłożone kamieniem i są pochylone w formie szkarp; powierzchnia zieleni wynosi 57,25% (minimum 50% wg ustaleń planu), wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,36 (maks. 0,4 wg ustaleń planu), kubatura części nadziemnej budynku wynosi 1430 m3 (maks. 1500 m3 wg ustaleń planu), spełniony jest wymóg proporcji kubatury do powierzchni działki, który wynosi od 0,9 (dla kubatury nadziemnej) do 1,05 (dla kubatury nadziemnej i podziemnej) (1;1 wg ustaleń planu). Dach budynku jest dwuspadowy o nachyleniu połaci 54° z półszczytami i okapem wysuniętym na odległość 1,0 m od lica budynku, połacie dachowe nie są przesunięte względem siebie, nie są także wysunięte ukośnie do lica ściany szczytowej, jak również nie są wysunięte na odległość większą od szerokości balkonu, kondygnacja poddasza posiada doświetlenia za pomocą niewielkich otwarć dachowych, pokrycie dachu stanowi gont drewniany, ściany szczytowe poddasza wykończone drewnem. Zdaniem organu pierwszej instancji ww. projekt budowlany zamienny spełnia wymogi o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b., jest kompletny posiada wymagane przepisami uzgodnienia, pozwolenia i opinie innych organów. W związku powyższym organ zatwierdził projekt budowlany zamienny i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. Ż.-M.. Decyzją z dnia 2 października 2025 r. nr 520/2025, znak: WOB.7721.263.2024.NOGI, działając na podstawie art. 138 § 2 i art 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: P.b.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym ustalenia czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 5 i 11 maja 2015 r. oraz 8 kwietnia 2019 r., w trakcie których względem budynku mieszkalnego zauważono odstępstwa od zatwierdzonego decyzją Starosty Tarnowskiego z dnia 19 marca 2008 r. projektu budowlanego. Organ wyjaśnił, że w sprawie wdrożone zostało postępowanie naprawcze, które charakteryzuje się etapowością. W pierwszej kolejności, w przypadku gdy sporne roboty budowlane nie zostały zakończone, organ nadzoru budowlanego postanowieniem na podstawie art. 50 P.b. wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Następnie, w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania wzmiankowanego postanowienia, o którym mowa w art. 50 ww. ustawy, wydaje na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. decyzję nakładającą określony obowiązek. Z kolei w ostatniej fazie postępowania organ stwierdza, czy doszło do wykonania obowiązku określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. W zależności od poczynionych ustaleń wydaje alternatywnie decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 3-5 P.b. Każdy kolejny etap tego postępowania jest uzależniony, a zarazem uwarunkowany od zakończenia i wyniku poprzedniego etapu. Przedmiotowa inwestycja prowadzona była na podstawie decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 19 marca 2008 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalno — gospodarczego na dz. ewid. nr [...] w miejscowości K. w rejonie P. P.. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 36a ust. 2 P.b. decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia 8 lipca 2024 r. W toku postępowania naprawczego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 3 lipca 2017 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 nałożył bowiem na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w terminie do dnia 29 września 2017 r. Powyższe było efektem uprzedniego stwierdzenia, że w trakcie budowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego dokonano istotnych odstępstw od warunków wskazanych w pozwoleniu na budowę, to: od strony południowej stwierdzono wykonanie dwóch dodatkowych otwarć w połaciach dachowych, zwiększenie wymiarów szerokości i wysokości tzw. "wolego oczka", zwiększenie wysokości budynku. Nad bocznymi skrzydłami obiektu, który ma formę wielokątu - w tej chwili kalenica budynku znajduje się na jednej wysokości, zgodnie z założeniami projektowymi powinny być obniżone ok. 1 m. Zmiana ta spowodowała zwiększenie kubatury budynku. W elewacji wschodniej wykonano dodatkowe otwarcie w formie trójkąta. Zwiększono szerokość obiektu o 1,12 m oraz zwiększono długość obiektu o 1,17 m względem zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Zmianie uległa również wysokość budynku (pierwotnie wg projektu miała wynosić 9,85 m, aktualnie wynosi 9,98 m). Zmianie uległ również poziom +/- 0,00 budynku. Wg zatwierdzonego projektu budowlanego miał on wynosić 1 081,5 m n.p.m., aktualnie wynosi 1 082,90 m n.p.m. Zmianie uległa geometria dachu (kąt nachylenia wynosi 54°, a zgodnie z projektem budowlanym miał wynosić 55°). Na podstawie powyższego uznano, że poprzez wykonane roboty budowlane doszło do zmiany w zakresie powierzchni zabudowy obiektu, która została zwiększona o 64,25 m2. Nałożenie na Inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego stanowiło wypełnienie pierwszego etapu postępowania naprawczego, którego realizacja miała umożliwić organowi wdrożenie kolejnego etapu procedury naprawczej, na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. Wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 P.b., będącej przedmiotem kontroli, sprowadza się więc do sprawdzenia, czy nałożony uprzednio obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b. został wykonany. Jednocześnie organ wyjaśnił, że poza zakresem kontroli pozostają wszelkie kwestie związane z procedowaniem organów nadzoru budowlanego na wcześniejszych etapach procedury naprawczej, w tym prawidłowość decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Wydając decyzję w ramach drugiego z etapów postępowania naprawczego, organ jest zobowiązany dokonać merytorycznej oceny przedłożonej dokumentacji projektowej zamiennej w zakresie objętym art. 35 ust. 1 P.b. Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Po analizie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego sporządzonego przez mgr inż. arch. K. D.-M., dr inż. M. T. P., mgr inż. J. S. organ odwoławczy uznał, że przedłożony projekt zamienny nie może zostać zatwierdzony, a co za tym idzie decyzja organu I instancji jest wadliwa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na zależność pomiędzy niniejszym postępowaniem administracyjnym znak: NB.5160.3.28.2018, a postępowaniem administracyjnym znak: NB.5160.3.23.2020.ML, wszczętym w sprawie "budowy garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewid. nr [...] w K. , w rejonie P. P. — prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę". Względem tak określonego obiektu budowlanego wdrożono postępowanie legalizacyjne, a następnie decyzją z dnia 9 lipca 2024 r. znak: NB.51603.23.2020.ML orzeczono nakaz rozbiórki. Badając przedłożony w sprawie projekt budowlany zamienny organ odwoławczy zauważył, że jego autor wskazał: "Przedmiotem inwestycji na terenie jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wewnętrznymi instalacjami, zagospodarowaniem terenu, obiektami budowlanymi w tym obiektem budowlanym w północnej części dziatki (stanowiącym umocnienie skarpy) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą (...). Inwestycja obejmuje doprowadzenie zabudowań do zgodności z przepisami prawa i dokończenie prac związanych z zagospodarowaniem terenu m.in. przywrócenie stoków, wykonanie utwardzeń, wykonanie miejsca gromadzenia odpadów" (k. 59 projektu budowlanego zamiennego, tom I/II). W odniesieniu natomiast do obiektu budowlanego objętego postępowaniem znak: NB.5160.3.23.2020.ML autor opracowania na karcie nr 60 wypowiedział się następująco: "Na działce istnieje budynek mieszkalny wybudowany według pierwotnego projektu z istotnymi odstępstwami: zostały zmienione wymiary rzutu budynku (szerokość zwiększono o 1,12 m długość obiektu zwiększono o 1,17 m). Ponadto na terenie znajduje się obiekt budowlany wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obiekt ten pełni funkcję konstrukcji oporowej i posiada wewnętrzną przestrzeń techniczną na urządzenia instalacyjne obsługujące budynek mieszkalny. Dla obiektu prowadzone jest odrębne postępowanie (...). Wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę obiekt budowlany w północnej części działki, służy celom zabezpieczenia zabudowy mieszkalnej przed niekontrolowanym osuwaniem się mas ziemnych z sąsiednich terenów. Część podziemna obiektu, nie jest przeznaczona na pobyt ludzi, powstałą przestrzeń przeznacza się na cele rozmieszczenia urządzeń technicznych budynku mieszkalnego niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania. Konstrukcja oporowa jest oddylatowana od części mieszkalnej. Obiekt ten jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego pod znakiem sprawy NB.5160.3.23.2020.AP". Integralną częścią projektu budowlanego zamiennego jest projekt zagospodarowania terenu, który jako opracowanie obejmuje całą nieruchomość działki ewid. nr [...], tj. powierzchnię wynoszącą 1576 m2. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na rozwiązania projektowe zastosowane przez autorów opracowania odnośnie instalacji wewnętrznych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. I tak, zgodnie z rysunkiem przedstawiającym instalacje sanitarne przedstawiającym rzut piwnic (k. 95 projektu budowlanego zamiennego, tom II/II), przewiduje się doprowadzenie z budynku mieszkalnego do obiektu budowlanego objętego odrębnym postępowaniem legalizacyjnym instalacji wody zimnej i ciepłej wraz z usytuowaniem w odrębnym obiekcie budowlanym następujących urządzeń: pompy ciepła, rozdzielaczy obiegów, zbiornika buforowego, ciśnieniowy zasobnik buforowy c.o., ciśnieniowy zasobnik ciepłej wody użytkowej, 2 zbiorniki hydroforowe, stację uzdatniania wody. W obiekcie budowlanym objętym postępowaniem znak: NB.5160.3.23.2020.ML znajdują się również rozdzielacze obiegów grzewczych dla centralnego ogrzewania i ogrzewania podłogowego dla budynku mieszkalnego (k. 99 projektu budowlanego zamiennego, tom II/II), a także czerpnia i wyrzutnia terenowa wentylacji mechanicznej zlokalizowana w stropie dla budynku mieszkalnego (k. 103 jw.). Zdaniem organu odwoławczego z powyższych ustaleń wynika, że obiekt budowlany objęty postępowaniem znak: NB.5160.3.23.2020.ML został zaprojektowany w taki sposób, aby pełnić funkcję uzupełniającą względem budynku mieszkalnego objętego postępowaniem naprawczym jako częściowe "zaplecze" techniczne. Tak zaprojektowana koncepcja nie posiada alternatywnych rozwiązań w przypadku negatywnego dla Inwestora zakończenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Obiekt budowlany objęty postępowaniem znak: NB.5160.3.23.2020.ML jest odrębnym od budynku mieszkalnego zamierzeniem budowlanym, a przedłożony przez Inwestora projekt budowlany zamienny (pomimo tego że autor opracowania sugeruje, iż przedmiotem zatwierdzanej inwestycji jest nie tylko budynek mieszkalny, ale również obiekt budowlany objęty odrębnym postępowaniem legalizacyjnym) nie może doprowadzić do legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego - garażu dwustanowiskowego z częścią gospodarczą. Jak wyżej już wskazano, decyzją z dnia 9 lipca 2024 r. nakazano bowiem rozbiórkę ww. garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 2 października 2025 r. Według organu odwoławczego, z uwagi na powyższe ustalenia nie ma możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Część instalacji wewnętrznych jest bowiem doprowadzona do sąsiedniego obiektu budowlanego, który został objęty ostatecznym nakazem rozbiórki. Powyższe wpływa na prawidłowość całego projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu, rzutuje na przyjęte rozwiązania techniczne i czyni koniecznym uzupełnienie projektu o nowe rozwiązania projektowe (w zakresie samego budynku jak i terenu wokół). Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zostały naruszone przepisy proceduralne, w tym art. 7, 77 i 107 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 P.b., a związany z tym znaczny zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego ma wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Dlatego w ponownym postępowaniu organ I instancji winien wezwać Inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego we wskazanym zakresie. Organ I instancji winien rozważyć również zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego znak: NB.5160.3.23.2020.ML, w sprawie "rozbiórki garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewid. nr [...] w K. w rejonie P. P. - prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę". Kolejną czynnością w ramach wdrożonej procedury naprawczej winna być ocena przedłożonego projektu. Dopiero w przypadku przedłożenia przez Inwestora projektu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa organ I instancji winien wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny w oparciu o art. 51 ust. 4 Pr. bud., a w przypadku niezgodności przedłożonego projektu z obowiązującymi przepisami prawa winien rozważyć wydanie w oparciu o art. 51 ust. 5 Pr. bud. decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor – P. sp. z o.o. z siedzibą w J. zaskarżając decyzję w całości i zarzucając naruszenie przepisów: - art. 7, 77 oraz 107 k.p.a., bowiem organ I Instancji wyjaśnił w sposób szczegółowy i wyczerpujący wszystkie okoliczności istotne z perspektywy przepisu art. 35 ust. 1 P.b. i ustalił wszystkie przesłanki do zatwierdzenia przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Tym samym w sprawie nie wystąpiły podstawy do uchylenia decyzji organu I Instancji, bowiem nie występują okoliczności wymagające wyjaśnienia; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 pkt 1 P.b. w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. z uwagi na zalecenia organu odwoławczego, bowiem przepis art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. nie uprawnia organu architektoniczno - budowlanego (a w postępowaniu naprawczym organu nadzoru budowlanego) do weryfikowania technicznych rozwiązań projektowych, w tym w szczególności czy wykonanie obiektu w sposób określony projektem architektoniczno - budowlanym jest ekonomicznie wykonalne czy też racjonalne - tym bardziej w warunkach, w których skarżący przedłożył projekt zagospodarowania terenu dotyczący wyłącznie części terenu nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja; - art. 7, 77 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w kierunku ustalenia rzekomego bezpośredniego związku pomiędzy przedmiotowym postępowaniem, a postępowaniem w którym decyzją z dnia 2 października 2025 r. na podstawie art. 48 P.b. nakazano rozbiórkę garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na nieruchomości, podczas gdy związek taki nie występuje w sprawie, skoro budynek garażu objęty jest odrębnym postępowaniem. Co więcej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ II Instancji związek pomiędzy tymi postępowaniami ustalił i na czym miałby on polegać; - organ I Instancji nie naruszył przepisu 97 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, albowiem: ? zostało prawomocnie przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, że budowa garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na nieruchomości stanowiła samowolę budowlaną, do której znajduje zastosowanie tryb legalizacyjny z art. 48 P.b. i co do tej zabudowy prowadzone jest odrębne postępowanie, pozostające bez związku z przedmiotowym postępowaniem i nie jest to element zamierzenia inwestycyjnego objętego niniejszym postępowaniem; ? w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej została wydana przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ostateczna decyzja nr 519/2025 nakazująca rozbiórkę garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą. Powyższe wyklucza nie tylko możliwość zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale także czyni niezrozumiałym zalecenie organu II Instancji dot. zawieszenie postępowania; - organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 4 P.b., podczas gdy z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika wprost, że uchylenie decyzji organu I instancji może nastąpić wyłącznie wówczas gdy organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tej przyczyny w przypadku stwierdzenia przez organ II Instancji, że decyzja I Instancji została wydana z naruszeniem przepisów materialnego prawa administracyjnego, organ II Instancji nie miał podstaw do wydawania decyzji kasatoryjnej; - art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 §2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ II Instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. Organ odwoławczy wadliwie uznał, że organ I Instancji powinien ustalić wykonalność i racjonalność projektu architektoniczno - budowlanego w zakresie lokalizacji sieci elektrycznych w budynku gospodarczym w kondygnacji podziemnej. Tymczasem organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji ustawowej do badania racjonalności rozwiązań architektonicznych, co więcej, jeżeli organ odwoławczy powziął w tym zakresie wątpliwości, powinien był okoliczność tę samodzielnie ustalić w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy nie wskazał też z jakich przyczyn ocenił, że niemożliwe jest uzupełnienie postępowania dowodowego w sprawie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., co uniemożliwia dokonanie sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu - co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie - polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto też zauważyć, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). W tak zakreślonych ramach sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja nr 520/2025 z 2 października 2025 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, którą organ ten uchylił decyzję nr 181/24 z 17 lipca 2024 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w K. i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej sprzeciwem decyzji stanowi art. 51 ust. 4 P.b., zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję o: 1) zatwierdzeniu projektów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, oraz 2) pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone. Trzeba zaznaczyć, że decyzja ta jest konsekwencją wcześniejszych etapów postępowania naprawczego. Na tym etapie rolą organu nadzoru budowlanego jest przede wszystkim sprawdzenie projektu budowlanego zamiennego. Projekt budowlany zamienny (projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego) podlega kontroli organu nadzoru budowlanego podobnie, jak projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę podlega kontroli organu architektoniczno-budowlanego. Projekt zamienny, wobec braku pierwotnego pozwolenia na budowę, powinien obejmować całość zamierzenia inwestycyjnego i spełniać prawem określone wymagania projektu budowlanego. Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu takiego projektu, właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego), a także z wymaganiami ochrony środowiska; bada także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; ocenia kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu, (jego sprawdzenie) przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 cytowanej ustawy. W świetle powyższego przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wszczął w dniu 26 maja 2015 r. postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w K. , prowadzonej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, tj. decyzji Starosty Tatrzańskiego z 19 marca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzją z 8 lipca 2024 r., znak: AB.6740.205.2024.PDz. Starosta Tatrzański, na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., uchylił własną decyzję z dnia 19 marca 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzją nr 99/16 z 4 maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożył na inwestora W. S. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w K. prowadzonej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wskutek decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lipca 2017 r. obowiązek ten został nałożony na P. sp. z o.o., a termin wykonania obowiązku określono na 29 września 2017 r. Inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny w dniu 28 września 2017 r., a w odpowiedzi Inspektor Powiatowy postanowieniem z 24 sierpnia 2020 r. nałożył na inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt P.b., obowiązek uzupełnienia i poprawienia przedłożonego projektu budowlanego. Ponownie, Inspektor Powiatowy nałożył na inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt P.b., obowiązek uzupełnienia i poprawienia przedłożonego projektu budowlanego, postanowieniami z 6 kwietnia 2023 r. i 14 maja 2024 r. Jak wskazano powyżej, zakwestionowaną sprzeciwem decyzją Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, zdaniem organu odwoławczego przedłożony projekt zamienny w obecnej formie nie pozwala na jego zatwierdzenie, a stwierdzone nieprawidłowości uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu argumentacja organu odwoławczego uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy stanął mianowicie na stanowisku, że istnieje zależność pomiędzy postępowaniem w sprawie budowy budynku jednorodzinnego na działce nr [...], którego dotyczy zaskarżona decyzja wydana w postępowaniu naprawczym, a postępowaniem w sprawie budowy garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na tej samej działce, prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę (NB.51603.23.2020.ML). Na zależność tę, według organu odwoławczego, wskazuje projekt zagospodarowania terenu, który obejmuje całą nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 1576 m2, w tym obiekt budowlany (garaż dwustanowiskowy z częścią gospodarczą), co do którego równolegle z postępowaniem naprawczym toczyło się postępowanie legalizacyjne, przy czym organ pierwszej instancji wydał 9 lipca 2024 r. decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu, a organ odwoławczy w dniu 2 października 2025 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Co istotniejsze, organ odwoławczy wykazał funkcjonalne i technologiczne powiązanie budynku garażowo-gospodarczego z budynkiem mieszkalnym. Jak bowiem ustalił organ odwoławczy, w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym wskazano: "Przedmiotem inwestycji na terenie jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wewnętrznymi instalacjami, zagospodarowaniem terenu, obiektami budowlanymi w tym obiektem budowlanym w północnej części dziatki (stanowiącym umocnienie skarpy) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą (...). Inwestycja obejmuje doprowadzenie zabudowań do zgodności z przepisami prawa i dokończenie prac związanych z zagospodarowaniem terenu m.in. przywrócenie stoków, wykonanie utwardzeń, wykonanie miejsca gromadzenia odpadów" (k. 59 projektu budowlanego zamiennego, tom I/II). Co do obiektu budowlanego objętego postępowaniem legalizacyjnym (znak: NB.5160.3.23.2020.ML) wskazując następująco: "Ponadto na terenie znajduje się obiekt budowlany wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obiekt ten pełni funkcję konstrukcji oporowej i posiada wewnętrzną przestrzeń techniczną na urządzenia instalacyjne obsługujące budynek mieszkalny (...). Wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę obiekt budowlany w północnej części działki, służy celom zabezpieczenia zabudowy mieszkalnej przed niekontrolowanym osuwaniem się mas ziemnych z sąsiednich terenów. Część podziemna obiektu, nie jest przeznaczona na pobyt ludzi, powstałą przestrzeń przeznacza się na cele rozmieszczenia urządzeń technicznych budynku mieszkalnego niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania (podkreślenia – WSA). Konstrukcja oporowa jest oddylatowana od części mieszkalnej." (k. 60 projektu). Ponadto, zgodnie z rysunkiem przedstawiającym instalacje sanitarne przedstawiającym rzut piwnic (k. 95 projektu budowlanego zamiennego, tom II/II), przewiduje się doprowadzenie z budynku mieszkalnego do obiektu budowlanego objętego odrębnym postępowaniem legalizacyjnym instalacji wody zimnej i ciepłej wraz z usytuowaniem w odrębnym obiekcie budowlanym następujących urządzeń: pompy ciepła, rozdzielaczy obiegów, zbiornika buforowego, ciśnieniowy zasobnik buforowy c.o., ciśnieniowy zasobnik ciepłej wody użytkowej, 2 zbiorniki hydroforowe, stację uzdatniania wody. W obiekcie budowlanym objętym postępowaniem znak: NB.5160.3.23.2020.ML znajdują się również rozdzielacze obiegów grzewczych dla centralnego ogrzewania i ogrzewania podłogowego dla budynku mieszkalnego (k. 99 projektu budowlanego zamiennego, tom II/II), a także czerpnia i wyrzutnia terenowa wentylacji mechanicznej zlokalizowana w stropie dla budynku mieszkalnego (k. 103 projektu budowlanego zamiennego, tom II/II). Zdaniem organu odwoławczego, obiekt budowlany objęty postępowaniem znak: NB.5160.3.23.2020.ML został zaprojektowany w taki sposób, aby pełnić funkcję uzupełniającą względem budynku mieszkalnego objętego postępowaniem naprawczym, jako częściowe zaplecze techniczne. Organ ten dostrzegł również, że projekt nie przewiduje alternatywnych rozwiązań w przypadku negatywnego dla inwestora zakończenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Tym samym organ odwoławczy sformułował założenie, zgodnie z którym istnieje powiązanie technologiczne i funkcjonalne budynku mieszkalnego (objętego postępowaniem naprawczym) i obiektu garażowo-gospodarczego (objętego postępowaniem legalizacyjnym), a jednocześnie, opierając się na tym założeniu, stwierdził, że nie jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego skoro nie została potwierdzona legalność obiektu garażowo-gospodarczego. Nie oceniając prawidłowości takiego założenia, które niewątpliwie ma znaczenie materialnoprawne, Sąd stwierdza, że uzasadnia ono uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Niewątpliwie bowiem, zatwierdzając projekt budowlany zamienny, organ nadzoru budowlanego powinien mieć na względzie treść art. 33 ust. 1 P.b., z którego wynika, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W rozpatrywanym przypadku, infrastruktura techniczna, jak napisano w projekcie, niezbędna dla budynku mieszkalnego, znajduje się w obiekcie, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Takie rozwiązanie projektowe musi budzić wątpliwości, przy czym nie jest tak, jak twierdzi wnosząca sprzeciw, że organ nadzoru budowlanego zakwestionował racjonalność rozwiązań architektonicznych. Organ nadzoru budowlanego nie kwestionował racjonalności rozwiązania architektonicznego, ani nawet jego prawidłowości technicznej, ale zakwestionował ze względów prawnych, wykorzystanie obiektu budowlanego, który na dzień orzekania przez organ w postępowaniu naprawczym nie istniał jako obiekt legalny, a jedynie jako przedmiot postępowania legalizacyjnego, którego dalsze istnienie jest co najmniej wątpliwe. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, powiązanego funkcjonalnie i technicznie z obiektem objętym nakazem rozbiórki, mogłoby też wprowadzać w błąd co do zgodności z prawem obiektu garażowo-gospodarczego, o którego legalności nie rozstrzyga przecież zaskarżona sprzeciwem decyzja. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu, Sąd zauważa, że z powyższego nie wynika jakoby organ odwoławczy podważał stanowisko wyrażone w wiążących w obu sprawach wyrokach sądów administracyjnych, zgodnie z którym budynek mieszkalny i budynek garażowo – gospodarczy stanowią odrębne obiekty budowlane. Stanowisko organu odwoławczego o istotnym związku między postępowaniami dotyczącymi obu budynków, które determinuje treść rozstrzygnięcia, wynika wyłącznie z treści przedłożonego projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, w którym obiekt ten powiązano funkcjonalnie i technologicznie z obiektem garażowo-gospodarczym. W świetle przedstawionych rozważań, należało zgodzić się z Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia przez organ pierwszej instancji norm wynikających z art. 7, 77 i 107 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 P.b., a związany z tym znaczny zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Usunięcie nieprawidłowości we wskazanym zakresie nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym, jako że zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego wykracza bowiem poza kompetencje organu odwoławczego określone przepisami art. 136 k.p.a. Stwierdzone braki dotyczą bowiem istotnych elementów projektu budowlanego. Nieprawidłowości w takim zakresie usuwa co do zasady organ pierwszej instancji w trybie specjalnej procedury, o której stanowi art. 35 ust. 3 P.b. w zwykłym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nie budzą też wątpliwości Sądu sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji wskazania dotyczące dalszego postępowania organu pierwszej instancji obejmujące wezwanie inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, jak też rozważenie zawieszenia postępowania naprawczego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki garażu dwustanowiskowego wraz częścią gospodarczą na działce nr [...]. Ogólna sugestia dotycząca zawieszenia postępowania nie zobowiązuje organu pierwszej instancji do zawieszenia postępowania, ale wskazuje możliwą reakcję procesową organu pierwszej instancji w zależności od efektów przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji zarzuty sformułowane w sprzeciwie nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro organ odwoławczy wykazał okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również okoliczności uzasadniających przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, po myśli art. 64d § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.