II SA/Kr 139/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 30 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia 28 maja 2018 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm., dalej jako "u.p.e.a."), zastosował wobec T. M. środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce budynku rekreacji indywidualnej dwukondygnacyjnego o wymiarze w rzucie 5,75 x 13,5m zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w N. na os. Zadział. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że powyższy obowiązek orzeczony został w decyzji PINB nr [...] z dnia 3 listopada 2015 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej MWINB) nr [...] z dnia 25 listopada 2016 r. znak: [...] Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 190/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o oddaleniu skargi T. M. na ww. decyzję MWINB. Po uprzednim przeprowadzeniu w dniu 8 marca 2018 r. czynności kontrolnych w terenie, w wyniku których stwierdzono, że obowiązek wynikający z ww. decyzji organów nadzoru budowlanego nie został wykonany, PINB upomnieniem z dnia 16 marca 2018 r. znak: [...], wezwał T. M. do wykonania tego obowiązku. W treści upomnienia PINB zastrzegł jednocześnie, że w razie niewykonania obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 28 maja 2018 r. PINB wystawił wobec T. M. tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z tego samego dnia tj. 28 maja 2018 r. nr [...], znak: [...] PINB nałożył na zobowiązaną T. M. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego w/w tytułem wykonawczym tj. obowiązku wykonania rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej dwukondygnacyjnego o wymiarze w rzucie 5,75 x 13,5 m zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w N. na os. [...] Pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. zobowiązana wniosła zażalenie na powyższe orzeczenie, w którym podniosła, że jest ono przedwczesne, gdyż trwają obecnie prace w zakresie przygotowywania studium zagospodarowania niniejszego terenu w ramach którego istniałaby możliwość zmiany kwalifikacji prawnej tj. zaszeregowania budynku. Dodatkowo nie udało jej się znaleźć na rynku żadnej firmy, która podjęłaby się prac rozbiórkowych i dysponowała odpowiednim sprzętem. Takie prace będą możliwe najwcześniej w 3 lub 4 kwartale 2018 r. i to przy założeniu, iż z uwagi na lokalizację budowli i utrudniony dojazd będzie to możliwe. Żaląca się wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 30 listopada 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nr [...] z dnia 28 maja 2018 r. znak: [...] W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaskarżone postanowienie organu I instancji wydane zostało prawidłowo. Organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą grzywny w celu przymuszenia jest dolegliwość finansowa, która służy temu, aby skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Egzekucja w przedmiotowym postępowaniu dotyczy spełnienia przez zobowiązaną obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, a ściślej obowiązku dokonania rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej dwukondygnacyjnego o wymiarze w rzucie 5,75 x 13,5 m zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...] położonej w N. na os. [...], co wynika z decyzji PINB nr [...] z dnia 3 listopada 2015 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją MWINB nr [...] z dnia 25 listopada 2016 r. znak: [...] Zobowiązana, pomimo doręczenia jej upomnienia z dnia 16 marca 2018 r. oraz odpisu tytułu wykonawczego z dnia 28 maja 2018 r. nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozbiórki. Biorąc powyższe pod uwagę, zastosowanie w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia było, w ocenie MWINB, uzasadnione. Dalej organ powołał art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. będący podstawą prawną wydanego orzeczenia. MWINB stwierdził, że organ egzekucyjny prawidłowo obliczył kwotę grzywny nałożonej na zobowiązanego zaskarżonym postanowieniem, ustalając cenę 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zgodnie z obowiązującym w chwili orzekania przez PINB komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2018 r. (Dz. Urz. GUS z 2018 r., poz. 21), w wysokości 4132 zł. Biorąc pod uwagę powierzchnię zabudowy podlegającego obowiązkowi rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej, obliczoną na podstawie wymiarów wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji PINB nr [...] z dnia 3 listopada 2015 r. znak: [...] tj. 77.625m2 (5,75m x 13,5m), i cenę 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, kwota grzywny obliczona przez PINB zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wyniosła: 64 149,30 zł (77.625m2 x 1/5 x 4132 zł/m2). MWINB wyjaśnił również, że w aktualnym stanie prawnym cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego jest wyższa i wynosi 4385 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 listopada 2018 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2018 r.). Jednakże przyjęcie nowej stawki przez organ odwoławczy naruszałoby zakaz orzekania na niekorzyść strony określony w art. 139 k.p.a. (mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w związku z odesłaniami zawartymi w art. 144 Kpa oraz w art. 18 u.p.e.a.). Dalej stwierdzono, że zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. elementy. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu MWINB podniósł, że egzekwowany przez PINB obowiązek wykonania rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej położonego na działce nr [...] w N. wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji MWINB nr [...] z dnia 25 listopada 2016 r. znak: [...] Ani prace w zakresie przygotowania studium zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowany jest podlegający rozbiórce budynek, ani trudności zobowiązanej w znalezieniu podmiotu, który przeprowadziłby prace rozbiórkowe pozostają bez wpływu na byt prawny ww. decyzji i tym samym na bieg prowadzonego przez PINB postępowania egzekucyjnego. Wskazano przy tym, że zobowiązana może uniknąć płacenia grzywny wykonując egzekwowany obowiązek wskazując na przepisy: art. 125 u.p.e.a. przewidujący umorzenie grzywny oraz art. 126 u.p.e.a. przewidujący możliwość zwrotu uiszczonej grzywny na wniosek zobowiązanego w wysokości 75 % lub w całości. Mając na uwadze argumenty podniesione w uzasadnieniu postanowienia, MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., uznał, że zaskarżone postanowienie organu I instancji powinno zostać utrzymane w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. M. zarzucając zakwestionowanej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że prowadzone są obecnie prace w zakresie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto podniosła, iż wykonanie nałożonego obowiązku nie jest możliwe w zakreślonym terminie z uwagi na usytuowanie nieruchomości i brak realnej możliwości wykonania ciążącego na niej obowiązku. Ta argumentacja, w ocenie skarżącej, winna być przedmiotem analizy ze strony organu. Natomiast organ odniósł się do przedstawionej argumentacji w sposób lakoniczny. W ocenie skarżącej organ powinien sprawdzić czy istnieje realna możliwość wykonania nałożonego obowiązku i w tym celu przeprowadzić co najmniej wizję lokalną w terenie. Nieruchomość ma ograniczony dostęp do drogi publicznej i wykonawcy wskazanych robót rozbiórkowych które wiążą się z koniecznością użycia ciężkiego sprzętu nie mają możliwości dotarcia w te okolice. Nie bez znaczenia, w ocenie skarżącej, pozostaje również fakt, iż roboty budowlane na terenie P. są planowane z dwuletnim wyprzedzeniem i nie ma realnej możliwości ich wcześniejszego zakontraktowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie są przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Na wstępie należy wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Trzeba podkreślić, że obowiązkiem wierzyciela (tu PINB w N. T.) jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji MWINB nr [...] z dnia 25 listopada 2016 r. znak: [...] Decyzja ta poddana była kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 190/17 oddalił skargę T. M.. Grzywna w celu przymuszenia to środek egzekucyjny mający zastosowanie w przypadku przymusowej realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a.). Warunki formalne nałożenia grzywny w celu przymuszenia wymienia art. 122 u.p.e.a. W § 1 tego przepisu nałożono obowiązek doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, natomiast § 2 wprowadza wymogi co do treści postanowienia o nałożeniu grzywny. Nie można również pominąć art. 15 u.p.e.a., który zezwala na wszczęcie egzekucji administracyjnej dopiero po upływie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Prawidłowo sporządzone upomnienie z dnia 16 marca 2018 r. jak i właściwie wystawiony tytuł wykonawczy z dnia 28 maja 2018 r. doręczono skarżącej. W opisanym na wstępie postanowieniu PINB w N. T. wezwano skarżącą do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 1 miesiąca od otrzymania postanowienia z informacją, że w razie niewykonania obowiązku w terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z kolei art. 119 § 2 tej ustawy stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Rozważania na temat kryteriów uciążliwości środka egzekucyjnego oraz podnoszenia przez zobowiązanego zarzutów w tym zakresie znalazły się w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. II OSK 518/11 (LEX nr 1252096), gdzie stwierdzono: "W egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ dysponuje dwoma środkami egzekucyjnymi. Pierwszy z nich to grzywna w celu przymuszenia, drugi zaś wykonanie zastępcze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W jednym przypadku z okoliczności sprawy będzie wynikało, że środkiem tym jest wykonanie zastępcze, w innym zaś może to być grzywna w celu przymuszenia o określonej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1274/08, LEX nr 549006)". W niniejszej sprawie organy słusznie uznały, że środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla zobowiązanej będzie grzywna w celu przymuszenia, tym bardziej, że w razie wykonania obowiązku nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna ma na celu jedynie przymuszenie obowiązanego do wykonania obowiązku. Również wysokość grzywny w celu przymuszenia została obliczona prawidłowo. Zasadnie też organ odwoławczy zastosował art. 139 K.p.a., nie orzekając na niekorzyść skarżącej grzywny w wyższej wysokości, wynikającej ze zmienionych przepisów. Podkreślić należy, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. W badanej sprawie organ nałożył na skarżącą grzywnę w maksymalnej wysokości nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Organ określając bowiem wysokość grzywny w celu przymuszenia kieruje się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji oraz zasadą ogólną celowości. Maksymalna wysokość grzywny jest dolegliwością niezbędną do realizacji ciążącego na skarżącej obowiązku rozbiórki. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Trwające obecne prace nad zmianą studium/miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie są irrelewantne prawnie, czyli pozostają bez znaczenia dla bytu zaskarżonego obecnie postanowienia. Dopóki w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o rozbiórce, dopóty zmiana przepisów miejscowych dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla sytuacji prawnej skarżącej. Odnośnie podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących w istocie braku możliwości wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki z przyczyn technicznych jak: niemożność znalezienia ekipy rozbiórkowej na Podhalu w terminie krótszym niż 2 lata oraz utrudniony dojazd do nieruchomości, Sąd uznał je za gołosłowne, bo nie poparte żadnymi dowodami. Jak jednolicie podnosi się w orzecznictwie, bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa ludziom i mieniu. Nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji, czy innych podmiotów, do wykonania decyzji. Ciężar dowodu w tym zakresie obciąża stronę (por. wyrok NSA z 30 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 2094/14, LEX nr 1636864). Strona jest uprawniona do czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. Może zatem, a nawet powinna wykazywać aktywność we własnej sprawie, a co za tym idzie wykazać okoliczności, na które się powołuje. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że obowiązek jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., ponieważ skarżąca nawet nie próbowała wykazać, by istniały obiektywne przeszkody natury technicznej dotyczące budynku podlegającego rozbiórce. Przeszkody takie nie wynikają też w żaden sposób z akt sprawy. W ocenie Sądu MWINB odniósł się w uzasadnieniu swojego orzeczenia do wszystkich zarzutów skarżącej sformułowanych w zażaleniu w sposób wystarczający i zrozumiały. Konkludując należy stwierdzić, że organy przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie rzetelnie i wnikliwie, z poszanowaniem zasad ogólnych stanowionych przez K.p.a. oraz przepisów u.p.e.a. Organ egzekucyjny i organ odwoławczy odniósł się też do każdego z podniesionych przez skarżącą zarzutów. W uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy zawarły stosowne przepisy prawa wraz z ich wyczerpujących wyjaśnieniem. W konsekwencji, wobec braku postaw do uwzględnienia skargi, Sąd ją oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.