II SA/Kr 1398/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Aldona Gąsecka - Duda Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. J. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia protokołu z kontroli I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej H. J. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przed PINB w Z. toczy się postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego na dz. nr [...] obr. [...] w Z. (znak sprawy: [...]), którego stroną obok inwestorów E. i T. F. jest również m.in. H. J. PINB w Z. prowadzi również postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku na dz. nr [...] obr. [...] w Z. (znak sprawy: [...]), w którym stronami uczynił tylko E. i T. F. Na skutek interwencji pełnomocnika H. J., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w piśmie z dnia 22 stycznia 2015r. nakazał PINB w Z. niezwłocznie informowanie H. J. o podjętych w sprawie [...] ustaleniach (k. [...] a.a.). W dniu 21 stycznia 2015 r. organ nadzoru budowlanego dokonał czynności kontrolnych budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w Z. W piśmie z dnia 24 marca 2015 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powiadomił H. J., iż prowadzi pod sygnaturą [...] postępowanie w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego położonego na działce numer ewidencyjny [...] obręb [...] w Z., w którym H. J. nie została uznana za stronę postępowania. Następnie PINB w Z. postanowieniem nr [...] z 25 marca 2015r. odmówił na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. wnioskodawcy – H. J. udostępnienia protokołu z kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] z dnia 21.01.2015r., w sprawie [...] MWINB w K., po rozpatrzeniu zażalenia H. J. postanowieniem z 25 sierpnia 2015r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej powołano m.in. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 74 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że uprawnienia określone w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługują wyłącznie stronie oraz uczestnikom postępowania na prawach strony. Tym samym brak jest wystarczających podstaw do uznania, iż każdy obywatel może żądać od organu administracji publicznej udostępnienia będących w jego posiadaniu akt sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. W w/w przepisach jest mowa o stronie tego postępowania, odnośnie którego informacje wnioskodawca chce uzyskać, nie zaś strome jakiegokolwiek innego postępowania. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest "każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Kluczowe w powołanej definicji jest określenie co mieści się w zakresie pojęcia interesu prawnego". W bezpośrednim rozumieniu oznacza ono interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Organ II instancji dodał, że interes prawny musi być oparty na normie prawnej należącej do prawa materialnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, MWINB wskazał, że kontrola z dnia 21 stycznia 2015 r., z przebiegu której protokół stanowi przedmiot wniosku H. J. została przeprowadzona w ramach postępowania prowadzonego przed PINB pod sygnaturą [...]- przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego wykonanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z.. W ramach tego postępowania przymiot strony przysługuje w myśl art. 59 ust. 7 u.p.b. tylko E. i T. F.. Tut. organowi było z urzędu wiadomym, iż ww. postępowanie zakończyło się wydaniem przez PINB postanowienia nr [...]z dnia 16 kwietnia 2015 r. (znak: [...]) w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego wykonanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. W wyniku zażalenia wniesionego przez E. i T. F., MWINB postanowieniem nr [...] z dnia 18 sierpnia 2015 r. (znak: [...]) uchylił skarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Następnie organ administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 59 ust. 7 u.p.b. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skoro zatem postępowanie prowadzone pod sygnaturą [...] dotyczyło w istocie nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego wykonanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z., to H. J. nie przysługiwał w nim przymiot strony. W konsekwencji, jeśli kontrola z dnia 21 stycznia 2015 r. została przeprowadzona w ramach postępowania znak: [...], a jej protokół stanowi część akt administracyjnych znak: [...], to organ I instancji prawidłowo odmówił jego wydania wnioskodawczyni. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła strona skarżąca, wnosząc o jego uchylenie, jak i postanowienia poprzedniego. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 28 K.p.a. poprzez ustalenie, że H. J. nie jest stroną postępowania znak: [...]i w konsekwencji odmowę wglądu do akt postępowania pełnomocnikowi Pani H. J. w sytuacji, gdy organ błędnie uznał, iż H. J. nie jest stroną postępowania, a to z uwagi na fakt, iż postępowanie to dotyczy interesu prawnego H. J., b) art. 73 § 1 K.p.a. poprzez odmowę wglądu do akt postępowania pełnomocnikowi H. J w sytuacji gdy organ błędnie uznał, iż H. J. nie jest stroną postępowania, a to z uwagi na fakt, iż postępowanie nie dotyczy interesu prawnego H. J., c) art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez odmowę wglądu do akt postępowania pełnomocnikowi H. J., w sytuacji gdy organ administracji obowiązany jest do stania na straży praworządności i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, d) art. 10 K.p.a. poprzez odmowę wglądu o akt postępowania pełnomocnikowi H. J., w sytuacji gdy organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, e) art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozważania całego materiału dowodowego i w konsekwencji ustalenia, że H. J. nie jest stroną postępowania w sytuacji gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawcie materiału dowodowego doprowadziłaby do wniosku, iż postępowanie dotyczy interesu prawnego H. J., a także naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a) art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie skutkujące odmową przyznania H. J. przymiotu strony w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest odrębnym postępowaniem administracyjnym (...), a co za tym idzie H. J. powinna zostać uznana za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę MWINB w K. w całości podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie kwestią sporną było ustalanie czy H. J. przysługiwał status strony w postępowaniu prowadzonym pod sygn. [...] w przedmiocie przystąpienia do użytkowania budynku na dz. nr [...] w Z., a zatem czy mogła się skutecznie domagać wydania protokołu z kontroli przeprowadzonej na dz. nr [...] w ramach tego postępowania. Niewątpliwie stroną postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest po myśli art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) inwestor. Należy jednak zauważyć, że podnosi się w literaturze przedmiotu, iż rozwiązanie to budzi wątpliwości co do jego zgodności z przepisami Konstytucji RP, tj. jej art. 21, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2, jako że ogranicza prawa innych podmiotów zainteresowanych procesem inwestycyjno - budowlanym, (np. E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2004 r., s 165-166, Z. Niewiadomski - Prawo budowlane. Komentarz C. H. Beck s. 571- Warszawa 2006 r.). Należy przyznać rację organowi, gdy stwierdził, że stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie byli E. i T. F. jako inwestorzy. Przywołany przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego niewątpliwie zawęża jednak krąg podmiotów jedynie do inwestora, ale zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężenie wynikające z ww. regulacji prawnej może mieć jednak zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W wyroku z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, iż proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, jak i podmiotowo sytuacja zachodzi wówczas, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. I dalej w tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tylko w przypadku legalnego postępowania inwestora można uznać, iż-poprzez wskazane "zawężenie" interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, iż istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał tamże także swój wcześniejszy wyrok z 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07. Wskazać tu także należy na wyrok NSA z 15.05.2015r., sygn.. akt II OSK 2998/12, w którym wskazano, że przyjęte ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 p.b. należy odnosić do spraw, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 p.b. wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko do inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzją o użytkowaniu w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów p.b. i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. Tezę tą powtórzył WSA we Wrocławiu w wyroku z 29.05.2014r., sygn. akt II SA/Wr 412/13 podnosząc, że co do zasady stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika z językowego brzmienia art. 59 ust. 7 p.b Jednak przepis powyższy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest natomiast wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania. W takiej sytuacji, nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 p.b. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 k.p.a. W konsekwencji zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ścisła, literalna wykładnia przepisu art. 59 ust. 7 ust. pr. bud. może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie prowadzone jest po zakończeniu budowy realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Jednakże w sytuacji, gdy pozwolenie na użytkowanie jest częścią postępowania legalizacyjnego, nie można uznać, że interesy stron uczestniczących we wcześniejszych etapach procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, toczącej się obok innych postępowań w zakresie inwestycji na działce nr [...] w Z., którego skarżąca jest stroną (np. w sprawie [...]) oraz ze względu na wskazane przez skarżącą w skardze naruszenia przepisów prawa podczas budowy przedmiotowego budynku graniczącego z działką skarżącej. Z urzędu jest Sądowi wiadomo, że organ nadzoru prowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane w sprawie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego inwestorów E. F. i T. F. (vide wyr. WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1035/11). W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, w calu zabezpieczenia słusznych interesów skarżącej jej żądanie dotyczące udostępnienia protokołu z kontroli na działce nr [...] w dniu 21 stycznia 2015r. należało ocenić jako uzasadnione w świetle art. 74 § 2 kpa. Mając więc powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na przepisie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają w sposób oczywisty z uzasadnienia niniejszego wyroku, którego wskazania i oceny mają po myśli przepisów art. 153 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dla organu charakter wiążący.