II SA/Kr 1408/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. B. na czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku położonego przy ul. [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków oddala skargę. P. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane polegającą na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków karty adresowej budynku mieszkalnego przy ul. H. , usytuowanego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. . Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na bezpodstawnym włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków powyższego budynku, bez wcześniejszego wnikliwego zbadania, czy obiekt ten ma w istocie cechy zabytku, jak również nieudokumentowanie przez Burmistrza okoliczności, z uwagi na które ww. budynek został ujęty w ewidencji. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że w sprawie nie dokonano wnikliwego zbadania, czy obiekt ma w istocie cechy zabytku, jak również nie udokumentowano okoliczności, które przemawiają za włączenie budynku do ewidencji zabytków. Z karty adresowej nie wynika, żeby czynność włączenia karty adresowej budynku była poprzedzona badaniami, czy ekspertyzami lub innymi czynnościami Burmistrza. Nieznane pozostają motywy włączenia budynku do ewidencji. Tymczasem wpis do ewidencji narusza przysługujące skarżącemu prawo własności, pociąga bowiem za sobą liczne obowiązki i ograniczenia. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że włączenie karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane nastąpiło w oparciu o zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r., w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Stanowiąca przedmiot sporu chałupa powstała w 1910 r. i reprezentuje budownictwo ludowe pod silnym wpływem stylu zakopiańskiego. Jest typowym przykładem architektury rodzimej, miejscowej, ojczystej, architektury tradycyjnej, silnie osadzonej w lokalnej tradycji budownictwa, tworzonej przez miejscowych, budowniczych i rzemieślników. Budynek posiada wysokie wartości zabytkowe oraz naukowe, stanowi ważne ogniwo w toku rozwoju form architektury regionu Podhala. Jest namacalnym reprezentantem asymilacji myśli inżynieryjnej zaadoptowanej do lokalnych, rodzimych technik i technologii. Ponadto, istotnym kryterium oceny zabytku, które spełnia chałupa jest jej zachowanie w oryginalnej formie, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od jej stanu zachowania. Budynek mieszkalny mocno osadzony jest w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie ostała się zabytkowa, historyczna zabudowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej i mająca znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju, gdzie wiele budynków jest objętych indywidualną ochroną konserwatorską poprzez wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków, a w szczególności w najbliższym otoczeniu występuje tożsama zabudowa z podobnego okresu - budownictwo ludowe - klasyczne chałupy góralskie. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod nr [...] zabytek pn. "historyczny zespół budowlany zabudowy letniskowo - wypoczynkowej w Zakopanem na obszarze ograniczonym ul. W. , J. , K. do granicy z G. wraz z dz. ew. nr [...]", w skład którego wchodzi m.in. budynek mieszkalny, znajdujący się przy ul. S. . Pierwsza karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 3 listopada 2008 r., a aktualizacja ewidencji wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 26 listopada 2018 r. Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu do ewidencji. W procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza zarzutów do co do zasadności wpisu, a do 2019 r. nie było nawet prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do ewidencji. Dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych zagranicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania i wyłączania obiektów z ewidencji wprowadziło wymóg sporządzenia lub zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w ww. akcie. Dopiero wtedy wprowadzono obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do ewidencji. Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do przedmiotowego budynku z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie była nową kartą w rozumieniu § 18a ust. 1 tego rozporządzenia. Karta ta zawierała jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym i niepogorszonym stanie. Podkreślono przy tym, że karta wykonana została przez specjalistę z wieloletnim doświadczeniem, która oceniając wartości zabytkowe budynku, utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej, poprzez pozostawienie budynku w ewidencji, tym samym potwierdzając, że budynek nie utracił cech zabytku. W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2026 r. skarżący wskazał, że organ w rozbieżny sposób wskazywał daty powstania chałupy (1910 r. i 1870 r.) oraz adres (ul. S. lub [...]). Trudno jest zatem stwierdzić, jaki budynek został faktycznie objęty ochroną. W odpowiedzi organ przedstawił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 grudnia 2021 r. wraz z załącznikiem nr 2, zawierającym wykaz obiektów wchodzących w skład wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego zabudowy letniskowo-wypoczynkowej, gdzie pod nr [...] wskazano ul. S. , nr działki [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej czynności wyznaczają przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania skarżonej czynności, tj. w dniu 14 lutego 2011 r. zawarte w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 162 poz. 1568 ze zmianami, dalej u.o.z.) oraz rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2004 r. nr 124 poz. 1305 ze zm.). Zgodnie z art. 22 ust. 5 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. § 12 cyt. rozporządzenia natomiast stanowił, że karta adresowa zabytku zawiera w szczególności wskazanie rodzaju zabytku, jego nazwę i miejsce położenia, z podaniem miejscowości, nazwy ulicy i numeru posesji oraz nazwy gminy i powiatu (ust. 1). Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) włącza kartę adresową do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym (ust. 2). Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że w gminnej ewidencji zabytków powinny znaleźć się wyłącznie te nieruchomości, które posiadają cechy zabytku. Przez zabytek art. 3 pkt 1 u.o.z. każe natomiast rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przedmiotem sporu jest w niniejszej sprawie zasadność włączenia karty adresowej należącego do skarżącego budynku do gminnej ewidencji zabytków. Wobec argumentacji sformułowanej przez skarżącego należy postawić pytanie, czy i na jakim etapie włączania karty zabytku do ewidencji badaniu podlegają przyczyny włączenia obiektu do ewidencji, w szczególności jego zabytkowy charakter. Po pierwsze należy podkreślić, że organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem NSA z 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20, brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13). Przy ujęciu w gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się reguł kodeksu postępowania administracyjnego, jakie mają zastosowanie w przypadku prowadzenia typowego postępowania administracyjnego. Jednocześnie brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., może zostać ujęty w ewidencji. W opinii Sądu organ administracji publicznej wykazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały usprawiedliwione podstawy włączenia obiektu do gminnej ewidencji zabytków. Po pierwsze z akt administracyjnych wynika, że pierwsza karta adresowa zabytku została sporządzona 23 listopada 2008 r. Wynika z niej, że objęty ochroną obiekt, to budynek drewniany datowany na ok. 1910 r., którego stan określono jako zaniedbany. W uwagach wskazano, że stanowi on "dobrze zachowany przykład zagrody rozbudowanej pod wpływem stylu zakopiańskiego". Co istotne, karta ta została sporządzona przed włączeniem jej do ewidencji, z czego wynika, że włączenie karty adresowej do ewidencji zabytków było poprzedzone analizą obiektu przez osobę, której wysokie kwalifikacje zostały wyszczególnione w odpowiedzi na skargę. Faktycznie, w karcie adresowej nie ma szczegółowego uzasadnienia, dlaczego przedmiotowy budynek nosi cechy zabytku, należy jednak pamiętać, że ówcześnie obowiązujące przepisy nie stawiały takiego wymogu. Zgodnie z § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia karta ewidencyjna zabytku winna była zawierać w szczególności dane umożliwiające określenie zabytku, jego miejsce położenia lub przechowywania, zwięzły opis cech i wartości kulturowych oraz wskazanie właściciela i posiadacza zabytku. Przedmiotowa karta cechy te spełnia. Zabytkowy charakter powyższego obiektu potwierdzono następnie w zaktualizowanej karcie adresowej, sporządzonej dnia 26 listopada 2018 r. oraz w opinii wydanej w dniu 28 maja 2021 r. przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który pozytywnie zaopiniował przedłożoną aktualizację Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane, obejmującą należący do skarżącego budynek. Należy dodatkowo podkreślić, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod nr [...] zabytek pn. "historyczny zespół budowlany zabudowy letniskowo - wypoczynkowej w Zakopanem na obszarze ograniczonym ul. W. , J. , K. do granicy z G. wraz z dz. ew. nr [...]", w skład którego wchodzi m.in. budynek mieszkalny z 1870 r., znajdujący się przy ul. S. . Powyższe dokumenty potwierdzają zatem konsekwentnie zabytkowy charakter spornego budynku, co świadczy zdaniem Sądu, że dokonana w tym zakresie pierwotna ocena była prawidłowa. Skoro natomiast obowiązujące wówczas przepisy nie wymagały dla włączenia karty do ewidencji zabytków szczegółowego uzasadnienia, jego brak nie świadczy o nieprawidłowości dokonanej czynności i nie przemawia za stwierdzeniem jej bezskuteczności. Szczegółowych wyjaśnień w tym zakresie udzielił organ w odpowiedzi udzielonej skarżącemu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz w odpowiedzi na skargę, opisując wyczerpująco budowę obiektu oraz cechy, które wpływają na kwalifikację budynku jako zabytku. Wyjaśniono, że chałupa góralska jest typowym przykładem architektury rodzimej, bazuje na wypracowanych w przeszłości rozwiązaniach rzemieślniczych, gdzie wybór technologii i detalu wiąże się z miejscowym klimatem, kulturą i uwarunkowaniami geograficznymi. Dlatego też opisywana chałupa tworzy lokalną tożsamość. Budynek posiada wysokie wartości zabytkowe oraz naukowe, stanowi ważne ogniwo w toku rozwoju form architektury P. . Ponadto, istotnym kryterium oceny jest fakt, że chałupa zachowała się w oryginalnej formie, co czyni ją świadkiem minionych epok i upamiętnia sposób budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe, niezależnie od jej stanu zachowania. Powyższej argumentacji nie należy zdaniem Sądu traktować jako uzasadnienia ex post, skoro w trakcie postępowania nie było na niego miejsca. Jego szczegółowość, ocena kwalifikacji autorów kart zabytku świadczy natomiast o tym, że analiza taka istniała wcześniej i była prowadzona przez uprawnione do tego osoby, wykazujące się wiedzą i doświadczeniem w tym zakresie. Faktycznie skarżący nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia, ani nawet nie był o nim poinformowany. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że podstawą oceny prawidłowości włączenia karty budynku do ewidencji zabytków są przepisy i reguły obowiązujące w dacie tej czynności, tj. w 2011 r., co jest o tyle istotne, że przepisy oraz wymogi obowiązujące obecnie są odmienne. Sporna czynność miała zatem miejsce przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, zgodnie z którym art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie obowiązywał wówczas również § 18a rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r. poz. 56), zobowiązujący organ do zawiadomienia właściciela budynku o zamiarze włączenia go do ewidencji zabytków. Nie można w takim razie uznać, że skarżący został niesłusznie pominięty w postępowaniu, udział właścicieli w postępowaniu dotyczącym gminnych rejestrów zabytków nie był bowiem w ogóle wymagany, a właściciele nie byli w świetle obowiązujących wówczas przepisów nawet informowani o włączeniu ich nieruchomości do ewidencji. Bezzasadny był również zdaniem Sądu podnoszony w piśmie procesowym zarzut, że z uwagi na rozbieżności w podawanym przez organ adresie oraz dacie powstania budynku, powstaje niepewność, który obiekt został włączony do ewidencji. W opinii Sądu wątpliwości takie w istocie nie występują. W aktach sprawy znajdują się dwie karty adresowe zabytku, z jednoznacznym adresem oraz datą powstania budynku, szacowaną na rok 1910. O bezskuteczności zaskarżonej czynności nie świadczy również fakt, że w jej następstwie doszło do ograniczenia prawa własności skarżącego. Prawo własności nie ma bowiem charakteru bezwzględnego i może doznawać ograniczeń, o ile ich podstawa ma źródło w przepisach prawa. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż niewątpliwie posiadanie nieruchomości zabytkowej wiąże się z obowiązkami oraz ograniczeniami wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków. Nie mniej jednak fakt ten nie stanowi o wadliwości włączenia karty adresowej od ewidencji zabytków. Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.