II SA/Kr 1414/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2015 r. M. P. wystąpił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego przebudowę i rozbudowę istniejących budynków handlowych o część magazynową (zabudowa uzupełniająca) zlokalizowanych na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] przy ul. M. w T., w granicy z działką nr [...] obr. [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, 2 art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił M. P. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę budynków handlowych o część magazynową, na terenie obejmującym działkę numer [...] obręb [...] w T., w granicy z działką numer [...] obręb [...] w T.. W uzasadnieniu decyzji podano, że celem ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji wyznaczono wokół przedmiotowej działki obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 90 metrów od granic przedmiotowej działki. Stwierdzono, że obszar analizowany obejmuje teren, w którym występują budynki mieszkalne jednorodzinne, budynek mieszkalny wielorodzinny i budynki usługowe (myjnie samochodowe, handlowy i [...]). Dokonując analizy zabudowy w obszarze stwierdzono, że rozbudowa budynków mieszkalnego byłaby możliwa ale nie w sposób wskazany we wniosku, czyli nie w granicy z sąsiednią działką budowlaną. Na trzynaście zabudowanych działek w obszarze analizowanym sześć jest zabudowanych budynkami mieszkalnymi zlokalizowanymi w granicach z sąsiednimi nieruchomościami. Część działek ma również budynki gospodarcze i garażowe zlokalizowane w granicach działek. Większość tych budynków nie przylega do budynków na działkach sąsiednich. Organ podniósł, że wniosek dotyczy rozbudowy budynków w granicy z działką nr [...] obręb [...]. Jest to działka zabudowana od strony ul. M. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym w odległości 4 metrów od granicy działki inwestycyjnej. Na działce inwestycyjnej jeden z budynków jest usytuowany w granicy z działką nr [...] ścianą o długości ok. 12 metrów. Zgodnie z wnioskiem po rozbudowie ściana budynku zlokalizowana w granicy byłaby dłuższa o ok. 9 metrów, czyli miałaby łącznie ok. 21 metrów. Analizując wniosek i gabaryty działki inwestycyjnej stwierdzono, że możliwa jest rozbudowa budynku ze ścianą w odległości zgodnej z przepisami. Działka inwestycyjna ma szerokość od ok. 30 metrów do ok. 34 metrów. Położenie budynków na działce, ich gabaryty i ich lokalizacja względem siebie umożliwiają takie usytuowanie rozbudowy aby była ona zgodna z przepisami. Stwierdzono również, że lokalizacja rozbudowy budynku na działce inwestycyjnej w granicy z działką numer [...] ścianą o długości około 21 metrów byłaby widoczna w perspektywie ulicy i wpłynęłaby negatywnie na ład przestrzenny i kompozycję urbanistyczną tego terenu. Ściany budynków usytuowanych w granicach sąsiednich działek mają długość od ok. 8 metrów do ok. 13 metrów i przez to nie są odbierane negatywnie w przestrzeni. Podsumowując powyższe stwierdzono, że nie jest możliwe dopuszczenie rozbudowy budynków w granicy z działką numer [...] obręb [...] zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Strony postępowania nie wyraziły zgody na lokalizację rozbudowy budynków w granicy z ich działką numer [...] obręb [...]. Od powyższej decyzji - w ustawowo zakreślonym terminie - odwołanie wniósł występujący z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy M. P.. Odwołujący się zakwestionował przyjęty przez organ obszar analizowany jako zbyt mały. Podważył możliwość zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wykazał sprzeczność wewnętrzną pomiędzy ustaleniami analizy i zakwestionował, że jego inwestycja miałaby negatywny wpływ na ład przestrzenny. Nadto wskazał, że celem jego inwestycji jest rozwój firmy i poprawa warunków pracy pracowników. Decyzją z dnia 15 września 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2015 r. znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę budynków handlowych o część magazynową, na terenie obejmującym działkę numer [...] obręb [...] w T., w granicy z działką numer [...] obręb [...] w T.. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze podało, że obszar działki nr [...] położonej przy ul. M. w T. objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w takiej zaś sytuacji zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanym przypadku wnioskodawca we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyraźnie określił lokalizację obiektu w granicy działki. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) dopuszcza sytuowanie w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy granicy budynku zwróconego ścianą bez otworów w stronę tej granicy, jeśli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak jednak wskazuje aktualne orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przepis ten wykracza poza upoważnienie, jakie ustawodawca wyznaczył ministrowi do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane. Zakres regulacji decyzji o warunkach zabudowy determinowany jest przepisem art. 61 ust. 6 oraz ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym który stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (ust 6). W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Taki jest też zakres regulacji wydanego w oparciu o ww. delegację rozporządzenia tj. reguluje ono sposób wyznaczania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, i geometrii dachu. Brak w obowiązujących przepisach delegacji ustawowej by kwestia ustalania możliwości zabudowy w granicy z działką sąsiednią była pozostawiona organom kompetentnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydaje się zatem, że kwestia ta nie powinna być decyzją tą regulowana. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostało wydane w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 7 ust 2 ustawy Prawo budowlane, który upoważnia ministra do wydania rozporządzenia w sprawie określenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z przepisu tego nie można, zatem wywodzić kompetencji do ustalania treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 195/15). Stanowisko Sądu w tym zakresie wydaję się być ugruntowane tak w orzecznictwie jak i w doktrynie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 106/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1181/13 oraz M. Bator, Nowe Zeszyty Samorządowe 2010, Nr 6, poz. 105). Powyższe prowadzi do wniosku, że w decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest rozstrzyganie o usytuowaniu budynku względem granicy nieruchomości. Dlatego też należy uznać, że zamieszczenie w zaskarżonej decyzji zgody na zabudowę w granicach działki sąsiedniej nastąpiłoby z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego. Kwestie związane z lokalizacją budynku w granicy działki są normowane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które jest aktem wykonawczym do ustawy prawo budowlane i ma zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania o pozwolenia na budowę. Dopiero właśnie w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestor konkretyzuje zamiar inwestycyjny i wskazuje dokładną lokalizację obiektu na terenie inwestycji. Tymczasem niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Powołane wyżej rozporządzenie, ani żaden inny wydane na podstawie prawa budowlanego, nie miało i nie ma zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, które to postępowanie poprzedza jedynie postępowanie o pozwolenie na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają zastosowanie wyłącznie akty wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotną okolicznością jest to, że usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce, zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tak więc rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu może podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania i naruszałoby zarówno przepis art. 54 omawianej ustawy, jak i przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Konkludując wskazano, iż wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (tak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 106/14). Z tych więc powodów zaskarżona decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę budynku w granicy jako prawidłowa winna zostać utrzymana w mocy. Kwestia usytuowania obiektu budowlanego na działce budowlanej, a więc odległości od granic działki i odległości od innych obiektów, należą do organów wydających pozwolenie na budowę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 827/11). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 września 2015 r. znak [...] M. P. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., a to poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie i w szczególności ograniczenie rozpoznania sprawy administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy w II instancji wyłącznie do analizy jednej kwestii dotyczącej usytuowania planowanego budynku w granicy działki i pominięcie wszystkich pozostałych istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, w szczególności zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu; - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., a to poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącego, a także poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego dla odmowy ustalenia warunków zabudowy; - naruszenie art. 15 K.p.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy w II instancji, a także nierozpoznaniu zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w przepisie art. 15 K.p.a. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to: - naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji administracyjnej, utrzymującej w mocy decyzję wydaną w I instancji, o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy dla przedmiotowej nieruchomości spełnione są wszystkie przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji wskazano nawet, w oparciu o analizę architektoniczno-urbanistyczną, iż możliwa jest rozbudowa budynku jedynie z wyłączeniem ulokowania go w granicy działki, a co za tym idzie organ był zobligowany do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy; - naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na uznaniu za podstawę rozstrzygnięcia, o odmowie ustalenia warunków zabudowy, analizy architektoniczno-urbanistycznej, która ograniczyła się jedynie do kwestii posadowienia planowanego budynku w granicy działki [...] i pominęła inne istotne kwestie dla ustalenia warunków zabudowy, takie jak możliwa dla planowanej rozbudowy linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 września 2015 r. znak [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2015 roku znak [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. W szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Tym samym zgodnie z ww. przepisami nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji. Skarga jest zasadna, a wydane w sprawie decyzje nie są zgodne z obowiązującym prawem. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie - warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie ulega wątpliwości, że przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego zostały spełnione. Dla terenu planowanej inwestycji jest możliwym dostarczanie energii, gazu, wody, odprowadzanie ścieków i te ustalenia dokonały organy na podstawie aktualnych oświadczeń dysponentów sieci. Teren ten także ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej i nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Także strony w toku postępowania i w skardze nie kwestionowały braku spełnienia ww. przesłanek. Także przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostały spełnione i takie przesłanki ustalono w sporządzonej w sprawie analizie. Istota sporu między organami a stroną skarżącą dotyczy spełnienia jednej jedynej przesłanki, mianowicie możliwości wyznaczenia jako jednego z warunków zabudowy lokalizowania projektowanej rozbudowy budynku w granicy z działką sąsiednią. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w tej sprawie nie można ustalić warunków zabudowy dla lokalizowania projektowanego obiektu budowlanego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...]. Odmawiając ustalenia tego parametru warunków zabudowy organy wskazały na § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) wskazując przy tym, że w ich ocenie sama dopuszczalność ustalania w decyzji o warunkach zabudowy możliwości lokalizowania zabudowy w granicy z działką sąsiednią przekracza zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Jedynie wzmiankowo w decyzji organu I instancji znalazły się wywody, zgodnie z którymi wprawdzie w obszarze analizy znajdują się budynki usytuowane w granicy z działkami sąsiednimi, to jednak planowane przez inwestora w tej sprawie umiejscowienie budynku spowoduje powstanie tego budynku o szerokości ok. 21 metrów i to skutkuje naruszeniem ładu przestrzennego. Takiego naruszenia nie byłoby, gdyby budynek ten zlokalizowany został w odległości 3 lub 4 metrów od granicy z działką sąsiednią. Wskazano także na brak zgody właścicieli działki sąsiedniej na proponowaną przez inwestora lokalizację. W ocenie Sądu stanowisko organów administracji jest nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie analizował dopuszczalność ustalenia jako warunku zabudowy lokalizowania danej inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Jako przykłady można wskazać na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1571/13; z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2137/13 oraz z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 817/13. Zgodnie z poglądem zawartym w ww. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu warunków zabudowy niezasadnie organy powoływały się na treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bo jest to przepis, który stanowi akt wykonawczy do Prawa budowlanego, a nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiednich w trybie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy kwestia dopuszczalności sytuowania inwestycji z uwzględnieniem sąsiednich nieruchomości rozpoznawana jest na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne znaczenie dla dopuszczalności takiego sytuowania ma zasada wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czyli tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa" (zwana zasadą podobieństwa lub kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy) i na podstawie tylko tej zasady należy oceniać dopuszczalność określenia możliwości budowy budynku w granicy z działką sąsiednią. § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa, że ilekroć mowa jest o cechach zabudowy, należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie linii zabudowy i intensywność wykorzystania terenu. Wyliczenie tych cech ma jednak charakter przykładowy i nie wyklucza rozstrzygania o takiej cesze jak ewentualna dopuszczalność lokalizacji budynku (rozbudowy budynku) w granicach działek. Cecha ta winna wynikać z opisu zagospodarowania działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym, a nie z analizy dopuszczalności stosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy nie określają sposobu wyznaczania dopuszczalności lokalizacji budynku w granicy, to jednak takie określenie może być dokonane. Organy winny uwzględnić tę cechę w opisie działek sąsiednich, a rozstrzygnięcie o zgodności takiej lokalizacji z ładem przestrzennym w obszarze analizowanym pozostawione, podlega ocenie organu orzekającego i winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu. W tej sprawie organy miały obowiązek wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji rozbudowy budynku w granicy z działką sąsiednią. Określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy jej granicy jest możliwe, ale pod warunkiem, że jest on elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacją sposobu zabudowy w analizowanym terenie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie należało rozważyć możliwość ustalenia warunku zabudowy jako zabudowa w granicy z działką sąsiednią, a podstawową okolicznością pozwalającą na takie rozważania powinno być ustalenie charakteru zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi w obszarze analizowanym i ustalenie, czy proponowana przez wnioskodawcy rozbudowa w granicy z działką sąsiednią spełnia zasady kształtowania ładu przestrzennego. Należy przy tym wskazać, że ocena zgodności, a zwłaszcza braku zgodności co do możliwości ustalenia warunku zabudowy jako lokalizacja w granicy z działką sąsiednią musi być uzasadniona. Zgodnie z art. 56 zdanie 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. takie okoliczności jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe czy walory ekonomiczne przestrzeni nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. To także należy mieć na uwadze w ponownie prowadzonym postępowaniu. Sąd podziela także i tez zarzut skargi, z godnie z którym ustala się warunki zabudowy na wniosek inwestora, co oznacza, że samo postępowanie wszczynane jest z wniosku (a nie z urzędu), natomiast warunki zabudowy wynikają przede wszystkim z oceny istniejącego zagospodarowania nieruchomości objętych obszarem analizy. Tym samym nawet w przypadku, gdy część pożądanych przez wnioskodawcę parametrów przyszłej inwestycji (zawartych we wniosku) nie może być ustalona zgodnie z tym wnioskiem, to obowiązkiem organu jest ustalić takie warunki, jakie wynikają z oceny istniejącego zagospodarowania w obszarze analizowanym. To sam wnioskodawca zdecyduje, czy skorzysta z dalszego etapu procesu inwestycyjnego i na podstawie tak ustalonych warunków przystąpi do sporządzania projektu budowlanego, czy też uzna te warunki za niesatysfakcjonujące i nie będzie wszczynał postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy nie polega na tym, że albo organ administracyjny akceptuje wszystkie wnioskowane przez wnioskodawcę parametry inwestycji, albo w ogóle odmawia ich ustalania. Taki tryb ma miejsce w procedurze udzielania pozwolenia na budowę, tam jednak to sam inwestor przygotowuje projekt budowlany, a organ go ocenia i zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia. W procedurze ustalania warunków zabudowy wnioskodawca nie przygotowuje żadnej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a to w oparciu o tą analizę sporządzoną przez organ (osobę wyznaczoną przez organ i posiadającą stosowne kwalifikacje) ustala się warunki zabudowy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to § 2 pkt 3 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. zaskarżoną decyzje organu odwoławczego oraz decyzje organu I instancji należało uchylić. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. w ponownie prowadzonym postępowaniu należy sporządzić nowa analizę urbanistyczno-architektoniczną w której powinny znaleźć się rozważania dotyczące możliwości lokalizowania projektowanej rozbudowy w granicy z działką sąsiednią, przy uwzględnieniu poglądu zawartego w tym wyroku. Postępowanie administracyjne w tej sprawie wino być prowadzone przy zachowaniu wszystkich wymogów wynikających z obowiązujących przepisów. O zasądzeniu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.