II SA/Kr 1419/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] G. M. sprawy ze skargi G. G. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a. orzekł na rzecz W. i C.K. o obowiązku rozbiórki rozbudowanej części budynku pawilonu handlowego zlokalizowanego w K. , Oś. [...] na działce o numerze [...] jako wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę tj. ściany o długości 2,21 m, grubości 0,24 m wraz z podwaliną betonową, zlokalizowanej w granicy działek [...] oraz [...] Po wykonaniu opisanej rozbiórki teren należy uporządkować. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20 marca 2007 r. przeprowadzono czynności kontrolne na działce nr [...], w trakcie których ustalono, że w granicy między działkami nr [..., [...] oraz [...] zlokalizowany jest mur ogrodzeniowy. W dniu 3 listopada 2011 r. przeprowadzono czynności kontrolne na działce nr [...] , w trakcie których stwierdzono, że pomiędzy działką nr [...] a [...] znajduje się, wykonana przez W. i C.K. konstrukcja murowana z kostki PGS grubości 12 cm, obustronnie obłożona styropianem grubości 5 cm + wyprawa w postaci tynku cienkowarstwowego, całość oparto na podwalinie betonowej. Łącznie grubość ściany w stanie wykończonym wynosi 0,24 m. Wysokość średnia wykonanego obiektu na odcinku 1,5 m wynosi 2,91, natomiast część występująca poza obrys krawędzi okapu ma długość 0,71 m i wysokość stałą równą 2,24 m. Mur wykonany został w 2006 r. w miejscu istniejącego przepierzenia o konstrukcji drewnianej i wysokości ok. 2,20 m. Ponadto stwierdzono również, że mur ten stanowi podporę konstrukcyjną dla więźby dachowej, a dokładnie dla płatwi krawędziowej. Wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego wiązało się z demontażem drewnianego słupa podpierającego pierwotnie płatew krawędziową. Mur ten spełnia funkcję konstrukcyjną, na nim oparte są elementy konstrukcyjnej więźby dachowej, stanowi więc rozbudowę budynku pawilonu handlowego, w wyniku której zwiększyła się powierzchnia zabudowy istniejącego budynku handlu o 0,53 m2. Inwestorzy nie posiadają stosownej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. W dniu 6 grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał postanowienie o obowiązku przedstawienia w terminie 90 dni, od dnia jego doręczenia, zaświadczenia Burmistrza Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Termin dostarczenia wyżej wymienionych dokumentów upłynął dnia 12 marca 2012 r., inwestorzy nie wypełnili ciążącego na nich obowiązku. Tym samym nie skorzystali z możliwości legalizacji rozbudowy budynku pawilonu handlowego. W dniu 10 kwietnia 2012 r. wpłynęło pismo W. i C.K. zawierające informację, że doprowadzili do stanu zgodnego z prawem sporny fragment muru. W dniu 24 lipca 2012 r. odbyły się czynności kontrolne, które wykazały, że mur stanowiący rozbudowę pawilonu handlowego został w części rozebrany. Obecnie rozbudowa budynku pawilonu handlowego na długości ok. 1,91 m ma wysokość 2,15 m natomiast na odcinku ok. 0,29 m do lica ściany pawilonu jego forma nie uległa zmianie. Od tej decyzji odwołanie wnieśli W. i C.K. , domagając się powtórnego rozpatrzenia sprawy. Podnieśli, że istniejący mur nie stanowi podparcia więźby dachowej, a wyłącznie ogrodzenie pomiędzy posesjami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 10 września 2013 r. nr [...] znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony przyjął, iż w realiach niniejszej sprawy doszło do wykonania rozbudowy budynku pawilonu handlowego. W myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W przepisach prawa budowlanego nie została zawarta definicja legalna rozbudowy. Zgodnie z poglądem wykształconym w doktrynie konsekwencją rozbudowy jest zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonane przez W. i C.K. prace budowlane nie mieszczą się w zakresie pojęcia rozbudowa. Zdaniem WINB w wyniku wykonanych robót budowlanych nie zmieniła się kubatura obiektu ani jego powierzchnia zabudowy. Wskazane roboty budowlane stanowią budowę ogrodzenia. Pojęcie ogrodzenia nie ma ustawowej definicji, ale jest zaliczane do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym. Zgodnie z brzmieniem art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę z zastrzeżeniem art. 29 -31. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W przedmiotowej sprawie ustalono, że inwestorzy wykonali mur ogrodzeniowy o wysokości powyżej 2,20 m. Zatem niniejsza budowa wymagała dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno – budowlanej. W związku z powyższym winna zostać wdrożona procedura określona w art. 49 b Prawa budowlanego. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G.G. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a w konsekwencji oparciu decyzji na błędnie ustalonych okolicznościach i wadliwie przeprowadzonej ocenie postępowania dowodowego, co doprowadziło do ustalenia, że w wyniku robót budowlanych wykonanych przez inwestora nie zmieniły się parametry obiektu budowlanego, wobec czego roboty te należy uznać za ogrodzenie, a nie rozbudowę budynku pawilonu handlowego, a w konsekwencji naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 49 "b" Prawa budowlanego poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez należytego wyjaśnienia jej podstawy faktycznej i prawnej. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że organ II instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a w konsekwencji oparł decyzję na błędnie ustalonych okolicznościach i wadliwie przeprowadzonej ocenie postępowania dowodowego. Organ I instancji słusznie uznał, że skoro powierzchnia budynku uległa zwiększeniu o 0,53 m2, wykonane przez inwestorów roboty trzeba uznać za rozbudowę budynku pawilonu handlowego. Co prawda Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie wzrosła ani kubatura, ani też powierzchnia zabudowy obiektu powołując się przy tym na Polską Normę PN ISO 9836 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jednak swojego stanowiska nie uzasadnił. Dokonując pomiarów powierzchni zabudowy liczonej po zewnętrzny obrysie ścian parteru można dojść do wniosku, że ta właściwość uległa zwiększeniu po wykonaniu przez inwestorów przedmiotowych robót budowlanych. W ich wyniku zrealizowano mur stanowiący podporę konstrukcyjną dla więźby dachowej, trwale powiązany z budynkiem pawilonu handlowego, który jednocześnie pełni funkcję podpory konstrukcyjnej dla zlokalizowanej na sąsiedniej działce wiaty. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269) - stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie jest zasadna. W tym miejscu należy zauważyć, iż nie każde naruszenie przez organ przepisów skutkuje uwzględnieniem skargi, a jedynie takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pk 1a oraz c ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie sąd dostrzega uchybienia obowiązującym przepisom jakich dopuścił się organ II instancji, nie miały one jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż sprawa powinna być ponownie procedowana przez organ I instancji. Decyzja kasacyjna była więc decyzją prawidłową. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 września 2013 r. uchylająca decyzję dotyczącą nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, zakwalifikowanej jako fragment rozbudowanego budynku - przez organ I instancji, natomiast przez organ odwoławczy jako ogrodzenie. Tak więc kwestią sporną w realiach niniejszej sprawy okazało się zakwalifikowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestorów tj. W. i C.K. Podczas pierwszej kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w dniu 3 listopada 2011 r. okazało się, że pomiędzy działką nr [...] a [...] znajduje się konstrukcja murowana z kostki PGS grubości 12 cm, obustronnie obłożona styropianem gr. 5 cm + wyprawa w postaci tynku cienkowarstwowego, całość oparto na podwalinie betonowej. Łącznie grubość ściany w stanie wykończonym wynosi 0,24 m. Wysokość średnia wykonanego obiektu na odcinku 1,5 m wynosi 2,91, natomiast część występująca poza obrys krawędzi okapu ma długość 0,71 m i wysokość stałą równą 2,24 m. Ponadto stwierdzono również, że mur ten stanowi podporę konstrukcyjną dla więźby dachowej, a dokładniej dla płatwi krawędziowej. Ponowne czynności kontrolne, które odbyły się w dniu 24 lipca 2012 r., po zmianach jakie w konstrukcji przedmiotowego obiektu dokonali inwestorzy, wykazały, że mur został w części rozebrany i obecnie ma długość ok. 1,91 m a wysokość 2,15 m, natomiast na odcinku ok. 0,29 m do lica ściany pawilonu jego forma nie uległa zmianie. Jak mowa o tym wyżej organ I instancji opisane roboty budowlane zakwalifikował jako rozbudowę pawilonu handlowego, natomiast w ocenie organu odwoławczego wykonane roboty budowlane stanowiły budowę ogrodzenia. Rozważając ten problem należało posiłkować się utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawach dotyczących kwalifikacji danego obiektu jako ogrodzenia lub muru oporowego. Otóż przyjmuje się, że dokonując tej kwalifikacji tj. czy dany obiekt jest ogrodzeniem czy murem oporowym należy kierować się przede wszystkim funkcją jaką dany obiekt pełni. Jeśli dany obiekt budowlany wzniesiony na granicy poziomów gruntów konstrukcyjnie i funkcjonalnie służy powstrzymaniu osuwania się ziemi z działki położonej wyżej, to obiekt taki należy traktować jako mur oporowy jeżeli zaś służy odgrodzeniu nieruchomości od działek sąsiednich należy urządzenie to traktować jako ogrodzenie. Obiekt budowlany (lub urządzenie budowlane) należy bowiem kwalifikować mając na uwadze jego główne przeznaczenie. W celu zakwalifikowania przedmiotowego obiektu do kategorii urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), bądź budowli w postaci konstrukcji oporowej (art. 3 pkt 3 Prawa budowanego), konieczne jest dokonanie wyraźnego odróżnienia tych pojęć. Celem muru oporowego jest zabezpieczenie danego terenu przed oddziaływaniem mas ziemnych lub wodnych z innego terenu, ogrodzenie zaś stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i służy odgrodzeniu nieruchomości. Samo oznaczenie przez inwestora danej budowli jako ogrodzenia bądź muru oporowego nie może mieć decydującego znaczenia. Istotą jest bowiem ustalenie, jaką funkcję ma pełnić taka budowla. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego dominującą funkcję obiektu winny jednoznacznie ustalić by dokonać kwalifikacji o której mowa wyżej (por. wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 54/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 467/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 152/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. II SA/Kr 607/11). Analogicznie w niniejszej sprawie organy powinny ustalić jaką funkcję pełni przedmiotowy obiekt. Zakwalifikowanie go jako ogrodzenia wymagało by ustalenia, iż został on wzniesiony w celu odgrodzenia dwóch sąsiadujących nieruchomości. Jego głównym (przeważającym) zadaniem jest ustalenie trwałej, w sensie materialnym, granicy pomiędzy działkami (ich wzajemna izolacja), czy też podstawową funkcję jaką ten fragment muru pełni jest poprawienie funkcjonowania całego budynku mając na uwadze to do czego obiekt ten służy (przeznaczenie obiektu) i czy miał zapewnić poprawienie jego użyteczności. Z ustaleń organów nie wynika jednak, czy nowo powstały fragment budynku miał służyć rozgraniczeniu nieruchomości czy jednak miał pełnić inne funkcję – związane z jego funkcjonowaniem, co stanowiło by podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dla Sądu niejasnym także pozostaje, w jaki sposób Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił, że nowo powstały fragment budynku ma wysokość powyżej 2,20 m, skoro organ I instancji dokonując czynności kontrolnych na nieruchomości ustalił, że ma on średnią wysokość 2,15 m. – co też wynika ze szkicu sytuacyjnego sporządzonego podczas kontroli w dniu 24 lipca 2012r. Z materiałów postępowania przed organem II instancji nie wynika, aby organ ten przeprowadził jakąkolwiek dodatkową kontrolę lub własne pomiary. Tym samym powinien przyjąć taką wysokość obiektu jak organ I instancji bądź też dokładnie wyjaśnić i umotywować odmienne ustalenia w tym przedmiocie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ I instancji, który będzie przeprowadzał niniejsze postępowanie ponownie powinien w szczególności wziąć pod uwagę wskazania Sądu i zbadać funkcję i cele nowo powstałego fragmentu budynku. Dopiero wtedy możliwe będzie przesądzenie charakteru inwestycji, a tym samym właściwe i prawidłowe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego w realiach niniejszej sprawy. Z tych wszystkich względów, pomimo błędnego uzasadnienia Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odpowiada prawu, gdyż stwierdzone uchybienia nie miały istotnego wpływu na rozstrzygniecie. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.