II SA/Kr 1420/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 września 2022 r. nr SKO-ZP-415-198/22 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania oddala skargę. Przedmiotem skargi P. D. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 21 września 2022 r. nr SKO-ZP-415-198/22, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z 19 lipca 2022 r. nr PP.6724.8.2022, którą odmówiono nakazania właścicielowi nieruchomości przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania na działce. W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji nakazującej właścicielowi sąsiedniej działki nr [...] w Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania gruntów z uwagi na jej zalesienie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 17 maja 2022 r. organ przeprowadził na przedmiotowej działce oględziny, z udziałem stron. W piśmie z 26 maja 2022 r. skarżący podkreślił, że działka sąsiednia była od ponad stu lat użytkowana rolniczo, a zasadzone obecnie jodły mogą osiągnąć nawet 35 metrów. Z kolei w piśmie z 2 lipca 2022 r. skarżący podkreślił, że nasadzenie 100 drzew leśnych i wysokopiennych na obszarze ok. 8 arów ma wpływ na sąsiednie grunty, scharakteryzowane jako rolne. Decyzją z 19 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił nakazania właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wskazał, że przedmiotowa działka znajduje się, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na terenie 2.3. MN, tj. terenach różnych form mieszkalnictwa, o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem usług i rzemiosła. W świetle ustaleń oględzin organ stwierdził, że nasadzeń sadzonek dokonano na przełomie kwietnia i maja 2021 r., a ich wysokość mieści się w przedziale 10-30 cm. Właściciel przedmiotowej działki oświadczył, że są to sadzonki jodły, sosny i kilka sadzonek liściastych na powierzchni nieprzekraczającej 8 arów, a odległość nasadzeń od działki skarżącego wynosi 5 metrów (zdaniem skarżącego 2 metry). Organ przytoczył definicję lasu z art. 3 pkt 1 lit a-c ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2022 r. poz. 672, dalej: ustawa o lasach) i stwierdził, że teren mniejszy niż 10 arów porośnięty drzewami, ale niesłużący produkcji leśnej, niestanowiący rezerwatu przyrody, niewchodzący w skład parku narodowego ani nie wpisany do rejestru zabytków, nie jest lasem. Samo zadrzewienie terenu nie ma wpływu na zmianę przeznaczenia terenu nieleśnego na leśny. W wyniku odwołania skarżącego, organ II instancji decyzją z 21 września 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Ł. nr [...]., na terenach 2.3. MN dopuszcza się realizację zieleni drzewiasto-krzewiastej. Zapisy miejscowego planu nie zawierają wskazań w jaki sposób należy prowadzić nasadzenia, nie wyłączają również możliwości sadzenia drzew. W ocenie organu, przewidziana w art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) sankcja ma chronić ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu, natomiast nie może służyć rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich związanych z zacienieniem nieruchomości przez posadzone drzewa czy rozstrzyganiu o immisjach sąsiedzkich. SKO zaakcentowało, że zmiana przeznaczenia terenu z nieleśnego na leśny nie jest tożsama z dokonaniem nasadzeń drzew na danym obszarze, bowiem wykorzystanie terenu na cele leśne musi pozostawać w zgodzie z ustawą o lasach. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) polegające na nienależytym rozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy; 2. art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że właściciel działki sąsiedniej nie dokonał zmiany sposobu jej zagospodarowania niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, skarżący podkreślił, że brak jest ustaleń na temat ilości drzew posadzonych i ich gatunku oraz odległości od działki skarżącego, a oświadczenie o powierzchni nasadzenia nie zostało zweryfikowane w żaden sposób. W ocenie skarżącego podstawowe znaczenia ma to czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu działki, a w sprawie doszło do faktycznego zalesienia (zadrzewienia) działki, czego nie dopuszcza miejscowy plan. Zaznaczył, że zalesienie działki sąsiedniej spowoduje degradację gruntów rolnych, zacienienie działki skarżącego i zagrożenie wywrócenia się drzew na zabudowania skarżącego, co wynika z małej stabilności gruntu. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku z brakiem możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przez uczestnika postępowania, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd uznał, że okazała się ona niezasadna. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 59 u.p.z.p. Zgodnie z ust. 1 powołanego artykułu, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części co do zasady wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Co w niniejszej sprawie najistotniejsze, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (ust. 3). Wyjaśnić należy, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 6/08, wyrok NSA z 8 września 2021 r. sygn. II OSK 3170/18, wyrok WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Kr 195/18). Zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Oceny czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez dany podmiot zmianą. Obie okoliczności zatem wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2022 r., sygn. II SA/Po 992/21). Jak wynika z powyższego, kluczowe dla rozważań w niniejszej sprawie powinny być zatem zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sięgając do wypisu z odnośnego planu, przyjętego uchwałą Rady Gminy Ł. nr [...] r. należy zauważyć, że przedmiotowa działka znajduje się na terenach 2.3 MN. Są to tereny różnych form mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem usług i rzemiosła. Co istotne, plan dopuszcza realizację obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą i inną działalnością gospodarczą pod warunkiem "realizacji zieleni drzewiasto-krzewiastej" (§ 11 planu). Zgodnie zaś z § 7 w zagospodarowaniu działek dla budownictwa mieszkaniowego obowiązuje zachowanie co najmniej 20% powierzchni jako trwałej zieleni drzewiasto-krzewiastej. Powyższe świadczy o tym, że miejscowy plan nie wyklucza nasadzeń na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Wręcz przeciwnie – kładzie on nacisk na zachowanie zieleni drzewiasto-krzewiastej, wyznaczając minimalną proporcję powierzchni trwałej zieleni, a w określonych przypadkach (§ 11) realizacja zieleni jest warunkiem realizacji określonego sposobu wykorzystania nieruchomości, dla zmniejszenia uciążliwości działalności gospodarczej. Plan zatem nie wyklucza posiadania drzew na posesji przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Plan nie precyzuje zarazem jaki procent działki ma być urządzony jako trwała zieleń drzewiasto-krzewiasta, wskazując jedynie, że ma to być co najmniej 20%. W świetle powyższego zagospodarowanie działki leżącej w terenach 2.3 MN poprzez realizowanie na jej części o powierzchni co najmniej 20% zazielenienia należy ocenić za pozostające w zgodzie z miejscowym planem. Natomiast zmianą zagospodarowania byłoby przeznaczenie tej działki na teren leśny. Co istotne, dla terenów leśnych plan przewiduje odrębną kategorię 1.2 LS. Przedmiotowa działka nie jest objęta tą kategorią. W odniesieniu do powyższego należy podkreślić, że dokonanie nasadzeń drzew na danym obszarze nie jest równoznaczne ze zmianą przeznaczenia terenu z nieleśnego na leśne. Wykorzystanie terenu na cele leśne musi bowiem pozostawać w zgodności z normami prawnymi, które definiują, co jest lasem w aspekcie prawnym. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Lasem nie jest zatem każdy teren zadrzewiony, ale teren o powierzchni co najmniej 0,10 ha, ponadto pokryty roślinnością leśną, a więc nie tylko drzewami, ale i krzewami oraz runem leśnym i co do zasady przeznaczony do produkcji leśnej. Teren niespełniający ww. kryteriów nie jest lasem. Samo zadrzewienie terenu nie wpływa na zmianę przeznaczenia terenu nieleśnego na leśny (zob. wyrok WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Kr 195/18). W konsekwencji przyjęcie przez organy, że przedmiotowych nasadzeń dokonano na obszarze nieprzekraczającym 8 arów sprawia, że nie została spełniona przesłanka przestrzenna wskazana w ustawie o lasach. Również brak spełnienia kryteriów przyrodniczych, tj. brak pokrycia działki roślinnością leśną (łącznie: drzewami i krzewami oraz runem leśnym, por. karty 21-31, 35 akt administracyjnych), upoważniały organy do prawidłowej konkluzji, że dokonanych w sprawie zadrzewień nie można zakwalifikować jako lasu. Mając powyższe na uwadze, nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 59 ust. 2 i 3 pkt 2 u.p.z.p. Organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że właściciel działki sąsiedniej nie dokonał zmiany sposobu zagospodarowania działki niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowych nasadzeń nie sposób zakwalifikować jako lasu. Z kolei samo posiadanie trwałej zieleni na części działki budowlanej mieści się w granicach wyznaczonych przez plan. Podkreślić przy tym trzeba, że niesporny między stronami jest fakt, że nie cała działka sąsiadująca została pokryta zadrzewieniami i pozostała część działki jest wolna od nasadzeń i możliwa do zabudowy. Godzi się rówineż zauważyć, że plany miejscowe, będące aktami prawa miejscowego, nie rodzą bezwzględnego obowiązku podejmowania działań w celu ich realizacji – wyznaczają jedynie granice, w jakich możliwe jest zagospodarowanie określonych gruntów. Brak jest prawnego obowiązku realizacji przez właściciela działki wykonywania jedynie inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego, dopuszczonych do realizacji zgodnie z postanowieniami takiego planu na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. W przedmiotowej sprawie dokonane nasadzenia należało ocenić jako realizację prawa własności, w granicach wyznaczonych aktem prawa miejscowego. Powyższe rozważania można byłoby odnieść również do nieruchomości skarżącego, która – choć położona na terenach przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe – jest przecież wykorzystywana, jak przyznaje sam skarżący, także jako działka rolna. Podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące zacienienia i zagrożeń w zakresie wywrócenia się drzew, pomijając obarczenie ich dużym stopniem hipotetyczności, nie stanowią uzasadnienia dla zastosowania art. 59 u.p.z.p. Zmiana zagospodarowania terenu, uzasadniająca władczą ingerencję organu administracyjnego, musi mieć charakter bezprawny w rozumieniu niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś postępowania w sprawach immisji sąsiedzkich pozostawione są procedurze cywilnej. Odnosząc się do kwestii ustaleń faktycznych, należy zauważyć, że skarżący podziela konstatację, że obszar nasadzeń nie przekracza 8 arów (vide pismo z 26 maja 2022 r., karta 36 akt administracyjnych, pismo z 2 lipca 2022 r., k. 49 akt administracyjnych). To kluczowe ustalenie dla istotnych okoliczności stanu faktycznego pozostaje zatem niesporne. Ustalenia dotyczące konkretnej liczby zasadzonych drzew oraz ich gatunku i odległości nasadzeń od działki skarżącego pozostawały irrelewantne z perspektywy istoty sprawy. Tym samym nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. Wobec powyższego, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).