II OSK 3170/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1257/17 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1257/17, w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej SKO) z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w punkcie drugim, zasądził od SKO na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. M. M. powiadomiła Urząd Gminy w M. o rozpoczęciu i prowadzeniu nielegalnej działalności gospodarczej przez M. P. pod firmą "C." na działce nr [...] położonej przy ul. K. w N. Stwierdziła, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na teren zabudowy zagrodowej, tymczasem na działce znajdują się duże ilości węgla, piachu, kruszyw i drewna. Przy budynku usługowo – handlowym usytuowano wagę samochodową, na nieruchomości znajduje się samochód dostawczy oraz koparko- ładowarka. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy M. nakazał M. P. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolnym. Po rozpoznaniu odwołania M. P. SKO decyzją z dnia [...] października 2017 r. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymało w mocy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł M. P. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę. Sąd uznał, że trafnie SKO uważa, że przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2017.1073; dalej u.p.z.p.), znajduje zastosowanie nie tylko w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem na terenie nieobjętym planem miejscowym, ale także na terenie objętym planem. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie można podzielić opinii, zgodnie z którą zmiana sposobu zagospodarowania terenu odpowiada zapisom wspomnianego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według którego działka nr [...] położona jest na obszarach oznaczonym symbolami: U11 MR przeznaczonym pod budownictwo zagrodowe (MR) oraz U 22 RP – pod uprawy polowe. Ustalenia realizacyjne dla terenów budownictwa zagrodowego dopuszczają w istniejących niezabudowanych enklawach na lokalizowanie pojedynczych domów jednorodzinnych oraz obiektów usług i rzemiosła nieuciążliwego dla otoczenia (§ 2 pkt 1 ppkt 3 "Zasady polityki lokalizacyjnej"). Zapis ten nie przewiduje jednak możliwość lokalizacji jakichkolwiek składowisk oraz prowadzenia działalności handlowej, która nie może zostać zakwalifikowana jako tożsama z działalnością usługową. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, bez znaczenia pozostają eksponowane w skardze dywagacje dotyczące istoty uciążliwości działalności usługowej, chociaż nie można zgodzić się z twierdzeniem, że uciążliwość, wobec braku definicji w uchwale, związana jest jedynie z przekroczeniem określonych norm określonych konkretnymi przepisami. Nietrudno sobie wyobrazić uciążliwości związane z oddziaływaniem zapachowym, mimo że nie obowiązują w tym zakresie jakiekolwiek normy. Co więcej, określona inwestycja może być uciążliwa dla sąsiednich nieruchomości, nie będąc jednocześnie wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71), chociaż każde z wymienionych w niej przedsięwzięć za takie należy uznać. Sąd zauważył, że skoro w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zdefiniowano zabudowy zagrodowej, to należy to pojęcie rozumieć tak, jak jest ono rozumiane w języku powszechnym, czyli jako zabudowę związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu nie ma żadnych podstaw, aby uznać, że tego rodzaju działalność gospodarcza jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a przynajmniej żadnego takiego związku skarżący nie wskazał. Przyjęcie założenia, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. obejmuje inne przypadki zmiany zagospodarowania terenu, których nie dotyczy ust. 1 art. 59, pozwala, zdaniem Sądu, na wniosek, że nie obejmuje robót budowlanych, podlegających regulacji Prawa budowlanego, ale dotyczy takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem obiektu budowlanego. Jest to wynikiem założenia, że w przypadku budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zasadne jest podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego. Nie ma zatem zastosowania do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i co oczywiste, nie ma także zastosowania do już zrealizowanych inwestycji na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, jako nieruchomości o charakterze rolniczym, jest całkowicie nieuprawniony. Wspomniany nakaz nie może obejmować tej części działki, na której zostały wykonane roboty budowlane i która została wyłączona z produkcji rolniczej. W ocenie Sądu nie są też znane powody, dla których nie zastosowano rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że stosowanie tego przepisu także w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym musi być odpowiednie, a zatem wójt, burmistrz albo prezydent miasta orzekając o wstrzymaniu użytkowania terenu nie wyznacza terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skoro dla terenu, dla którego uchwalono plan miejscowy, nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: A) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.): 1. zapisów części II ust. 5 uchwały nr XXI/47/87 Rady Gminy Mełgiew z dnia 29 grudnia 1987 r., zmienionej uchwalą nr XXV/133/01 Rady Gminy Mełgiew z dnia 27 lutego 2001 r. (Dz.Urz. Woj. Lubelskiego nr 23, poz. 403; dalej także "uchwała zmieniająca m.p.z.p.") dalej: "m.p.z.p." w zw. z § 2 części I "Ustalenia ogólne dotyczące terenu całej gminy" pkt 3 akapit 3 uchwały zmieniającej m.p.z.p., obowiązujących dla terenów wsi N., obszaru U 11 MR poprzez ich niewłaściwą wykładnię w zw. z art. 153 p.p.s.a. i przyjęcie w treści uzasadnienia wyroku, iż: a. zapis m.p.z.p. dopuszczający lokalizację obiektów usług i rzemiosła nieuciążliwego dla otoczenia m.in. w obszarze oznaczonym symbolem U11 MR wyznaczonym pod budownictwo zagrodowe (MR), nie przewiduje możliwości lokalizacji prowadzenia w tymże obszarze działalności handlowej w sytuacji, gdy akt prawa miejscowego ani przepisy prawa powszechnie obowiązującego znajdującego zastosowanie nie zawierają definicji legalnej usług, zaś m.p.z.p. w ustaleniach szczegółowych posługuje się pojęciami "usługi handlowe", "ośrodek usługowy z programem [..;] usług handlu", "usługi z zakresu handlu", co uzasadniało przeprowadzenie wykładni systemowej naruszonych przepisów i zakwalifikowanie działalności handlowej do kategorii usług, a w konsekwencji warunkowało wyrażoną przez WSA w zaskarżonym orzeczeniu ocenę prawną aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] w zakresie jej zgodności z zapisami m.p.z.p. b. użyte we wskazanych zapisach m.p.z.p. pojęcie "uciążliwości" należy oceniać poprzez subiektywną odczuwalność uciążliwości dla otoczenia, bez odwołania się (jak widzi to skarżący) do norm, zawartych w przepisach odrębnych, regulujących dopuszczalne w środowisku poziomy oddziaływania konkretnej działalności na otoczenie i środowisko zaś w ich braku do przesłanek oceny uciążliwości (immisji) zawartych w art. 144 Kodeksu cywilnego, w sytuacji, gdy akt prawa miejscowego nie definiuje pojęcia "uciążliwości" zaś wykładnia tego pojęcia winna odwoływać się w sposób adekwatny do pojęcia "przedsięwzięć znacząco oddziaływujących lub mogących znacząco oddziaływać na środowisko" używanego w przepisach z zakresu ochrony środowiska, a nadto stosowana wykładnia zapisów aktu prawa miejscowego nie powinna, w braku wyraźnych zapisów m.p.z.p., wprowadzać surowszych ograniczeń w korzystaniu z prawa własności niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego; zaś w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p.; B) przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z zapisami części II ust. 5 m.p.z.p. oraz § 2 części I "Ustalenia ogólne dotyczące terenu całej gminy" pkt 3 akapit 3 uchwały zmieniającej m.p.z.p. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2017 r. i częściową aprobatę stanowiska organów administracji I i II instancji naruszającego przepisy prawa materialnego oraz dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wiążących dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.: a. w zakresie wykładni przepisów m.p.z.p., stosownie do której zmiana sposobu zagospodarowania terenu działki nr ewid [...] dokonana przez skarżącego nie odpowiada zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem ustalenia tego planu nie przewidują możliwości prowadzenia działalności handlowej w strefie MR, gdyż działalność ta nie może zostać zakwalifikowana jako tożsama z działalnością usługową w sytuacji, gdy przepisy m.p.z.p. dopuszczają na obszarze wyznaczonym pod budownictwo zagrodowe (oznaczonym symbolem MR) lokalizację obiektów usług i rzemiosła nieuciążliwego dla otoczenia, zaś akt prawa miejscowego ani przepisy prawa powszechnie obowiązującego znajdującego zastosowanie nie zawierają definicji usług, a m.p.z.p. w ustaleniach szczegółowych posługuje się pojęciami "usługi handlowe", "ośrodek usługowy z programem [...] usług handlu", "usługi z zakresu handlu", co uzasadniało przeprowadzenie wykładni systemowej naruszonych przepisów i zakwalifikowanie działalności handlowej do kategorii usług; b. w zakresie wykładni przepisów m.p.z.p., i nieznajdujące podstaw w zapisach planu miejscowego wskazanie, iż usługowa działalność gospodarcza, prowadzona na obszarze MR stosownie do zapisów § 2 części I "Ustalenia ogólne dotyczące terenu całej gminy" pkt 3 akapit 3 Uchwały zmieniającej m.p.z.p., musi pozostawać związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, aby można było ocenić ją jako zgodną z zapisami m.p.z.p. w sytuacji, gdy przywołany zapis Uchwały zmieniającej m.p.z.p. wskazuje na dopuszczalność lokalizacji obiektów usług "na terenach wyznaczonych pod budownictwo zagrodowe", nie zaś na terenach "wykorzystywanych" pod takie budownictwo; co w konsekwencji determinuje ocenę prawną, co do zgodności aktualnego sposobu użytkowania terenu działki nr ew. [...] z zapisami m.p.z.p. i tym samym wpływa na wynik sprawy umożliwiając zastosowanie przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. 2. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz. art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2017 r. i oraz dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wiążących dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w zakresie możliwości odpowiedniego zastosowania w dalszym postępowaniu rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., tj. możliwości wydania przez Wójta Gminy M. decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu działki [...] bezterminowo, w sytuacji, gdy wskazany przepis u.p.z.p. nie może w ogóle znaleźć zastosowania w przypadku zmiany zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym; co w konsekwencji, wobec wyrażenia przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążącej oceny prawnej dla SKO w L., co do zgodności aktualnego sposobu użytkowania terenu działki nr ew. [...] z zapisami m.p.z.p., determinuje treść rozstrzygnięcia i tym samym wpływa bezpośrednio na wynik sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestniczka postępowania M. M., domagając się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla przedmiotowego terenu. Sąd ten w szczególności słusznie wskazał, że unormowania planu miejscowego nie przewidują możliwości lokalizacji na tym terenie składowisk oraz prowadzenia działalności handlowej, która nie może być zakwalifikowana jako tożsama z działalnością usługową. Niewadliwie ponadto stwierdził, że inwestycja może być uciążliwa dla sąsiednich nieruchomości także w sytuacji, gdy nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z protokołu z wizji terenowej z dnia [...] czerwca 2017 r. i dołączonych do niego zdjęć wynika skala i rozmiar składowanych na przedmiotowym terenie materiałów. W świetle powyższego stanowisko Sądu Wojewódzkiego uznać należy za w pełni uzasadnione i trafne, a kwestionujące je wywody skargi kasacyjnej za chybione. Zarzuty naruszenia "zapisów" części II ust. 5 uchwały m.p.z.p. w zw. z § 2 części I "Ustalenia ogólne dotyczące terenu całej gminy" pkt 3 akapit 3 uchwały zmieniającej m.p.z.p. w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a także art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z "zapisami" części II ust. 5 m.p.z.p. oraz § 2 części I "Ustalenia ogólne dotyczące terenu całej gminy" pkt 3 akapit 3 uchwały zmieniającej m.p.z.p., nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a,, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Istotą tego zarzutu jest możliwość zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w sytuacji gdy teren inwestycji – samowolnej zmiany zagospodarowania terenu – objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje więc odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z 20.10.2020 r., II OSK 2478/20; z 24.09.2019 r., II OSK 2345/18, LEX nr 3073265; z 15.02.2018 r., II OSK 1028/16; z 18.07.2017 r., II OSK 2882/15; z 21.01.2009 r., II OSK 6/08). W pełni podzielając powyższe stanowisko powyższy zarzut uznać należy za niezasadny. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 10 czerwca 2021 r.) – orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestniczki postępowania kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.