II SA/Kr 1436/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. II SA/Kr 1436/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 10 czerwca 1999 r. (......) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.), na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, nakazał M.K. rozbiórkę samowolnie wykonanych nowych nawierzchni asfaltowych, ułożonych na drodze dojazdowej do działki nr [....] w S. Rozstrzygnięcie to oparte zostało na ustaleniu, że M.K. wykonał opisane roboty w maju 1995 r. bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku wniesionego przez inwestora odwołania, decyzją z dnia 16 sierpnia 1999 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ustalił organ, że W grudniu 1994 r. M.K. i A.C. wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na budowę nowego ogrodzenia, budowę drogi o nowej utwardzonej nawierzchni, oraz wycinkę drzew. W uzasadnieniu decyzji z dnia 30 stycznia 1995 r. udzielającej M.K. i A.C. pozwolenia na wycinkę drzew wskazano, że "wniosek o wydanie pozwolenia na budowę drogi dojazdowej a właściwie na jej powiększenie nie będzie rozpatrywany, ponieważ nie jest wymagane pozwolenie na budowę". Inwestor, zdaniem organu, "nie może ponosić skutków prawnych z tytułu błędnej interpretacji przepisów przez Urząd, brak więc było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego". Konieczne jest natomiast wyjaśnienie, czy w związku z zrzutem dotyczącym odprowadzania wód opadowych z drogi konieczne jest wykonanie określonych robót . Decyzją z dnia 9 lutego 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S ., po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4, art. 81 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na M.K. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanej nawierzchni asfaltowej wraz z podbudową na drodze dojazdowej do działki nr [....] w S. od strony ulicy [....] i na drodze wewnętrznej na terenie w/w działki. W uzasadnieniu decyzji przytoczono ustalenia już wcześniej poczynione i wskazano, że zawarty w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 stycznia 1995 r. pogląd co do braku potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę dotyczył tylko drogi dojazdowej od strony ul. [....] (a nie drogi od strony ulicy.....). Dlatego też tylko w stosunku do tej drogi możliwe jest zastosowanie trybu wskazanego przez organ odwoławczy. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2001 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na skutek skargi wniesionej przez inwestora Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 17 września 2002 r. (II SA/Kr 1706/01) uchylił decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji naruszają mający zastosowanie po wstrzymaniu budowy (w trybie art. 50) przepis art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro droga była już w dacie decyzji wykonana. Wskazał Sąd na możliwość zastosowania przepisu art. art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, jednocześnie jednak stwierdził, że "przedmiotowa droga została wykonana jako samowola budowlana (art. 48 Prawa budowlanego) , nie ma więc w sprawie zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego". Rozpoznając sprawę po raz kolejny, decyzją z dnia 18 grudnia 2002 r. (....) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , na podstawie art. 48, art. 81 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t. jedn. Dz.U. z 2000 r. , nr 106 , poz. 1126 ze zm.), nakazał M.K. rozbiórkę samowolnie wybudowanej nawierzchni asfaltowej wraz z podbudową z tłucznia, ułożoną na drodze dojazdowej do działki nr ewid. [....] w S. przy ul. [....] , od strony ulicy [....] i na drodze wewnętrznej na terenie w/w działki. Rozstrzygnięcie to oparte zostało na następujących ustaleniach: Organ, przywołując już wcześniej ustalony stan faktyczny, powołał się na wiążący wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 17 września 2002 r., przesądzający jego zdaniem o konieczności zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania M.K. , decyzją z dnia 12 lutego 2003 r. (.....)[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po rozpoznaniu skargi M.K. wyrokiem z dnia 8 września 2006 r. (IISA/Kr 642/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji przyjmując, że organy nie podjęły jakichkolwiek działań świadczących o respektowaniu wiążącego je, a wynikającego z wyroku z dnia 17 września 2002 r., poglądu Sądu w zakresie zastosowania w sprawie art. 81c Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r. (IIOSK 1913/06) Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną T.B. , uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wytykając Sądowi I instancji m. in. wadliwy sposób określenia zakresu związania organów poglądami wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 17 września 2002 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2008 r. (IISA/Kr 138/08) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w uzasadnieniu swojego wyroku z 17września 2002 r. wskazania o konieczności zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego, skoro w tym samym orzeczeniu nakazał organom rozważenie zastosowanie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W sytuacji zaś, kiedy inwestor dopuścił się samowoli pozostając w wywołanym działaniem organu błędnym przeświadczeniu o braku potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę, zastosowanie przepisu art. 48 nie może mieć miejsca. Organy nadzoru budowlanego wbrew wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 17 września 2002 r.) nie zastosowały normy z art. 81c Prawa budowlanego, przez co dopuściły się naruszenia art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Na skutek wniesionej od wyroku z dnia 7 kwietnia 2008 r. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. (II OSK 1334/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Naczelny Sąd nie podzielił poglądów Sądu I instancji ani co do zakresu związania wyrokiem NSA z 17 września 2002 r., ani co do skutków wadliwego pouczenia inwestora o braku potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. (II OSK 1913/06), wedle którego w wyroku NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 17 września 2002 r. przesądzona została kwestia samowoli budowlanej (art. 48 Prawa budowlanego) i nie ma w sprawie zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W zaskarżonym wyroku w ogóle nie odniesiono się do kwestii stanowiącej podstawę wydania decyzji, a zaakcentowano tylko fragment dotyczący możliwości zastosowania w sprawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który w niniejszej sprawie ma drugorzędne znaczenie. Nie znajduje podstaw stanowisko Sądu I instancji, jakoby organy administracyjne wybierając tryb z art. 48 prawa budowlanego naruszyły przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ani organy administracyjne, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegły potrzeby zbadania sprawy pod kątem regulacji z art. 49 Prawa budowlanego, który w dacie wydania kwestionowanych decyzji nie pozwalał na wydanie nakazu rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy. Sąd I instancji winien więc poddać analizie okoliczności, które pozwoliłyby przyjąć, że wymogi zawarte w przepisie art. 49 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. zostały spełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Problem w rozpatrywanej sprawie sprowadzał się do tego czy i w jakim zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2002 r. To w związku z różnie wykładanymi sformułowaniami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku dwukrotnie wyroki Sądu I instancji zostały skutecznie zakwestionowane skargami kasacyjnymi. Na obecnym jednak etapie kwestia ta nie stanowi już problemu, bowiem w wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie określił istotę wiążącego poglądu. Skoro więc przesądzone zostało, że M.K. dopuścił się samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty zaskarżonej decyzji), to rozważania zmierzające do zakwestionowania tego poglądu nie są dopuszczalne. Przyjąć więc należy, że obiekt wzniesiony przez skarżącego był obiektem budowlanym, dla którego konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyczyny zaś, dla których skarżący przed rozpoczęciem budowy pozwolenia na budowę nie uzyskał, nie mają w sprawie znaczenia. Tak jak jednak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny, znaczenie istotne w sprawie może mieć upływ terminu, o jakim mowa była w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Zgodnie z tym przepisem nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio. W rozpatrywanej sprawie organy przyjęły datę budowy na maj 1995 r., nie nadały jednak temu faktowi istotnego znaczenia. Tymczasem z całą pewnością do dnia wydania nakazu rozbiórki (18 grudnia 2002 r.) liczony od tej daty termin 5 lat już upłynął. Termin ten jest niewątpliwie terminem prawa materialnego, a jego upływ oznacza wygaśnięcie kompetencji organu do wydania określonej treści decyzji - przy zachowaniu oczywiście pozostałych przesłanek, co do których organy, nie dostrzegając w ogóle problemu upływu terminu, nie poczyniły żadnych ustaleń. Zaznaczyć przy tym należy, że w tej kwestii także i Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 17 września 2002 r. nie wyraził żadnej, a tym bardziej wiążącej organy i Sąd, oceny prawnej. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane artykułowi 49 nadano zupełnie inne brzmienie, a w żadnym innym nie powtórzono podobnej regulacji. Związane to było z wprowadzeniem do Prawa budowlanego nowej instytucji - odpłatnej legalizacji samowoli budowlanych mającej zastąpić między innymi , przy spełnieniu określonych warunków, nakaz rozbiórki z art. 48 (w brzmieniu sprzed zmiany). Nowe przepisy Prawa budowlanego, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. miały mieć zasadniczo zastosowanie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy (11 lipca 2003 r. ), dla postępowań jednak dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, uczyniono wyjątek: zgodnie z art. 7 ust. 2 do tych postępowań stosuje się przepisy nowe, pozwalające na "odpłatną" legalizację samowoli. Taka regulacja oznaczać by mogła, że organy, ponownie rozpoznając sprawę niniejszą, będą musiały stosować przepisy ustawy nowej, łącznie z tymi, które dotyczą opłat legalizacyjnych. Wyrokiem jednak z dnia 18 października 2006 r. (P 27/05) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji". Wyrok Trybunału i jego konsekwencje będą musiały zatem uwzględnić organy ponownie rozpoznając sprawę. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono decyzje organów obu instancji. O zakazie wykonywania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.